Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2021 r, sprecyzowanym pismem z dnia [...] maja 2022 r. P. K. (dalej powoływany też jako "skarżący", "inwestor") wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowie paszarni, budowie 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmianie funkcji części pomieszczeń tuczarni i budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] w miejscowości Ł., gm. S.", domagając się:
- 1) zobowiązania Burmistrza Miasta do wydania w określonym terminie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;
- 2) stwierdzenia, że Burmistrza Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wymierzenia Burmistrzowi Miasta grzywny w górnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi P. K. opisał dotychczasowy przebieg postępowania, akcentując w szczególności okoliczność: prowadzenia postępowania w sprawie już od 7 lat, wydania w tym okresie przez WSA w Bydgoszczy wyroku z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 124/16 uwzględniającego skargę P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania, utrzymanego w mocy wyrokiem NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2021/17, następnie wydania przez Burmistrza Miasta i organ II instancji decyzji umarzających postępowanie w sprawie z uwagi na uchwalenie planu miejscowego obejmującego ustaleniami działkę inwestycyjną, uchylonych wyrokiem WSA w Bydgoszczy wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 804/18 z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwalonego planu miejscowego w części obejmującej ustalenia dla działki inwestycyjnej, a także okoliczność dwukrotnego zwracania się przez skarżącego do organu – po wydaniu ww. wyroku - o podjęcie czynności w sprawie oraz niejasnego w ocenie skarżącego wezwania przez organ inwestora pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. o uzupełnienie wniosku oraz braku zakończenia postępowania w sprawie do dnia wniesienia przedmiotowej skargi.
Argumentując zarzut bezczynność organu, skarżący wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt Il SA/Bd 804/18 WSA w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania, podnosząc że wyeliminowanie z obrotu prawnego planu miejscowego winno umożliwić kontynuowanie postępowania wywołanego złożeniem wniosku z 2014 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, oraz że pomimo tego Burmistrz Miasta nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie z wniosku skarżącego, czym dopuścił się bezczynności.
Natomiast uzasadniając zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania skarżący podniósł, że w związku z bezczynnością Burmistrza Miasta w sprawie o wydanie warunków zabudowy, skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wystąpił o nadanie biegu sprawie i wydanie warunków zabudowy. Tymczasem organ pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., powołując się na ponowną analizę wniosku inwestora i aktualne orzecznictwo sądowo-administracyjne, wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez przedstawienie dodatkowych informacji. Wezwanie, jak stwierdził skarżący, było nieprecyzyjne, dlatego też skierował on do organu prośbę o wyjaśnienie wezwania.
Skarżący zaznaczył, że nie ma możliwości wykonać wezwania ze względu na jego nieprecyzyjność. Wskazał jednak, że zawarł dnia [...] grudnia 2016 r. z [...] umowę kompleksową nr [...] o sprzedaży energii elektrycznej i zapewnienie świadczenia usług dystrybucji na potrzeby określonych w umowie obiektów oraz dnia [...] maja 2020 r. z Gminą S. - Zarządem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. umowę nr [...] o zaopatrzenie w wodę, w przedmiocie dostarczenia wody do obiektu (nieruchomości) położonego w [...] [...] S.. Zdaniem skarżącego organ intencjonalnie wydłużył czas trwania postępowania. Podkreślił, że działanie organu polegające na wezwaniu skarżącego do złożenia dodatkowych informacji, w sytuacji gdy ten złożył wniosek o warunki zabudowy 7 lat wcześniej, wskazuje jedynie na przewlekłe działanie organu. Organ bowiem mógł wezwać skarżącego do złożenia takich informacji na wstępnym badaniu wniosku.
Działanie organu dowodzi więc zdaniem skarżącego, dopuszczenie się przez organ przewlekłości. Pomimo bowiem, że Burmistrz Miasta wystosował do skarżącego ww. wezwanie, to treść wezwania, długi okres bezczynności są przejawem lekceważenia orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne. Ponadto pomimo wystosowanych przez skarżącego wezwań organu do wydania warunków zabudowy, skarżący nadal nie otrzymał rozstrzygnięcia w sprawie.
W zakresie zarzutu rażącego naruszenia prawa, skarżący podkreślił, że skierowane do niego wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało wystosowane przez organ jedynie dla zachowania pozorów prowadzenia sprawy. W rzeczywistości działanie organu jest bowiem działaniem bezprawnym, zmierzającym do wydłużenia postępowania i w konsekwencji niewydania decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora. Pomimo stwierdzenia już przez sądy administracyjne dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, Burmistrz Miasta lekceważy wydane wyroki i w dalszym ciągu dopuszcza się przewlekłości oraz bezczynności w sprawie, co w ocenie skarżącego powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Skarżący zaznaczył przy tym, że pomimo, iż wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. WSA wyeliminował z obrotu wadliwe decyzje organów umarzające postepowanie w sprawie wydania warunków zabudowy, co nastało na skutek stwierdzenia nieważności planu miejscowego, Burmistrz Miasta do dnia wytoczenia skargi nie zakończył sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Podkreślił jednocześnie, że w orzecznictwie przyjęto, że niepodejmowanie przez organ w okresie 10 miesięcy jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, z przyczyn leżących wyłącznie i bezpośrednio po stronie organu, stanowi bezczynność mającą charakter rażącego naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 50/12, LEX nr 1265470).
Burmistrz Miasta nie udzielił odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ocenę czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej bezczynności i przewlekłości postępowania trzeba poprzedzić w pierwszej kolejności wyjaśnieniem pojęcia bezczynności oraz przewlekłości postępowania z uwzględnieniem określonych przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego gwarancji statuujących prawo strony do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie.
Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "kpa") stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2).
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne, w myśl § 4, mogą określać inne terminy niż określone w § 3 [...]. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.
Jednocześnie, w myśl art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
W każdym więc przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16 - wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Bezczynność organu ma więc miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16).
Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 149 ppsa sprowadza się więc do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 kpa wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte.
Przewlekłość postępowania administracyjnego została natomiast zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Przewlekłe prowadzenie postępowania należy więc traktować jako stan sprawy, w którym mamy do czynienia ze zwłoką organu wynikającą z opieszałego, niesprawnego, nieefektywnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, jako że podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, mają miejsce w dużym odstępie czasu, względnie mają charakter czynności pozornych czy nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 147/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 82/19).
Przewlekłość postępowania zachodzi zatem w sytuacji, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle, nieefektywnie i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne, dokonywana musi być przy tym na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem indywidualnego charakteru danej sprawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 167/21).
W obu wskazanych formach przedmiotu skargi tj. bezczynności i przewlekłości postpowania, skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego ma miejsce zwłoka w załatwieniu sprawy administracyjnej, z tym że w przypadku bezczynności istota zwłoki organu wynika z naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej, natomiast w przypadku przewlekłości postępowania opóźnienie organu jest konsekwencją niepodejmowania działań efektywnych, sprawnych, skoncentrowanych, a w efekcie służących sprawnemu załatwieniu sprawy administracyjnej.
Kontrolując niniejszą sprawę w sposób uwzględniający przedstawiony powyżej zakres pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta dopuścił się w sprawie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania.
Wskazać należy, że przedmiotową sprawę zainicjował złożony dnia [...] marca 2014 r. wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowie paszarni, budowie 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmianie funkcji części pomieszczeń tuczarni i budynku gospodarczego na budynek inwentarski, na nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] w miejscowości Ł.. Odnośnie prowadzonych czynności od dnia złożenia ww. wniosku o ustalenie warunków zabudowy do dnia wydania wyroku z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 124/16, wypowiedział się już WSA Bydgoszczy, który uwzględniając skargę P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, stwierdził że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Burmistrzowi Miasta grzywnę w kwocie [...]zł.
We wskazanym prawomocnym wyroku WSA Bydgoszczy w szczególności zarzucił Burmistrzowi Miasta, że dwukrotne wydał decyzję w sprawie bez uwzględnienia zarzutów i zaleceń organu odwoławczego w zakresie właściwego procedowania, uwzględnienia właściwych przepisów prawa materialnego i właściwego ustalenia stron postępowania, że dwukrotnie zawieszał postępowanie (postanowieniami z dnia [...] stycznia 2016 r. i [...] marca 2016 r.) na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej "upzp") bez analizy stopnia zaawansowani prac planistycznych i bez wyznaczenia okresu zawieszenia i badania dopuszczalności tej czynności w zakresie terminu, które to postanowienia również zostały uchylone przez organ II instancji (ostatnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r.), a także że popadał w kilkumiesięczne okresy niepodejmowania jakichkolwiek działań i podejmował czynności pozorne.
Po wydaniu ww. wyroku z dnia 26 lipca 2017 r. (utrzymanego w mocy wyrokiem NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/2017), Burmistrza Miasta postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. podjął zawieszone w dniu [...] marca 2016 r. postępowanie administracyjne, a następnie po zwrocie akt sprawy przez SKO (wpływ do organu I instancji w dniu [...] listopada 2017 r.) pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wezwał skarżącego do uzupełnienie wniosku o kolejne dokumenty, tj. aktualną kopię mapy zasadniczej lub kopię mapy katastralnej, obejmującą teren, którego wniosek dotyczy i obszar na który będzie oddziaływać w celu ponownej analizy prawidłowego wyznaczenia analizowanego obszaru.
Skarżący przedłożył dokumenty w dniu [...] lutego 2018 r. Z uwagi na podjęcie w dniu [...] lutego 2018 r. przez Radę Miejską w S. uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w miejscowości Ł. i J., gmina S. (którą to uchwałę skarżący zaskarżył), Burmistrz Miasta – po uprzednim zawiadomieniu o uprawnieniach określonych w art. 10 §1 kpa - decyzją z dnia [...] marca 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, przyjmując, że zaistniała przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy związana z uchwaleniem ww. planu miejscowego. Decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2018 r. została, w następstwie odwołania skarżącego, utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] maja 2018 r., w związku z czym skarżący wniósł skargę do WSA w Bydgoszczy na ww. decyzję SKO.
W sprawie dotyczącej skargi inwestora na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rozpoznający sprawę WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 544/18, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 3RM odnoszące się do działki nr [...] obręb [...] w miejscowości Ł., zawarte w § 4 tekstu planu oraz odpowiadającej jej części graficznej. Następnie WSA w Bydgoszczy w sprawie dotyczącej skargi inwestora na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 804/18 uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] maja 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2018 r., wskazując, że wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym usunięcie przeszkody w rozpoznaniu wniosku skarżącego co do istoty, umożliwia kontynuowanie postępowania wywołanego złożeniem wniosku skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tym bardziej że byłby on uprawniony do ponownego złożenia wniosku. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] lutego 2020 r.
Po wydaniu ww. wyroku skarżący dwukrotnie zwracał się do Burmistrza Miasta o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, tj. pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wraz z powołaniem się na wyrok II SA/Bd 804/18 i pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. wyraźnie określił na zapytanie organu, że pismo z dnia [...] lutego 2020 r. dotyczy wydania warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, złożonym w Urzędzie Miejskim w S. dnia [...] marca 2014 r., a więc że domaga się kontynuowania postępowania w oparciu o przedłożony wcześniej wniosek.
Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., Burmistrz Miasta ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez podanie przewidywanej powierzchni terenów podlegających przekształceniu w wyniku realizacji inwestycji oraz zapewnienie od właściwej jednostki organizacyjnej - gestora sieci, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji w związku ze zgłoszonym zapotrzebowaniem na media, w terminie 21 dni, pod rygorem umorzenia postępowania, w odpowiedzi na co skarżący pismem z dnia [...] maja 2020 r. zwrócił się do organu o doprecyzowanie żądań z dnia [...] kwietnia 2020 r. z uwagi na ich nieprecyzyjność, przedkładając jednocześnie umowy zawarte z gestorami sieci.
Ponadto pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz Miasta zawiadomił także strony o prowadzonym (kontynuowanym) postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dniu zaś [...] maja 2020 r. (wpływ pisma do organu - [...] maja 2020 r.) mieszkańcy gminy zgłosili sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta ponownie wezwał skarżącego o podanie przewidywanej powierzchni terenów podlegających przekształceniu w wyniku realizacji inwestycji. Z akt niniejszej sprawy oraz znanych Sądowi z urzędu informacji w związku z toczącą się przed tut. Sądem sprawą ze skargi P. K. z dnia [...] maja 2020 r. na niewykonanie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2017 r. o sygn. akt II SAB/Bd 124/16 wynika także: że w dniu [...] czerwca 2020 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w miejscowości Ł., że w dniu 18 maja 2021 r. WSA w Bydgoszczy orzekł w sprawie ww. skargi na niewykonanie wyroku, że pismem z dnia [...] września 2021 r. (sprecyzowanym pismem z dnia [...] maja 2022 r.) skarżący P. K. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, że postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., wydanym w następstwie rozpatrzenia ponaglenia P. K., (w którym skarżący domagał się stwierdzenia, że Burmistrz Miasta dopuścił się w sprawie bezczynności i przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa), SKO w B. stwierdziło bezczynność Burmistrz Miasta w rozpatrzeniu sprawy o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uznało iż miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązało Burmistrza Miasta do załatwienia sprawy w terminie do dnia [...] kwietnia 2022 r., a ponadto że decyzją z dnia [...] maja 2022 r. Burmistrz Miasta na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie prowadzone na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołując się na brak uzupełnienia i niekompletność wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie dotyczącym przewidywanej powierzchni terenów podlagających przekształceniu w wyniku realizacji inwestycji.
Oceniając opisany powyżej przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. o ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nie budzi wątpliwości Sądu, że Burmistrz Miasta dopuścił się w nim bezczynności we wskazanym na wstępie rozważań prawnych rozumieniu. Od daty zwrotu akt do organu I instancji, po wydaniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 804/18 uchylającego decyzje umarzające postępowanie w związku ze stwierdzeniem nieważności planu miejscowego co do działki skarżącego, tj. od dnia [...] lutego 2020 r. do daty wniesienia przedmiotowej skargi (która to data jest miarodajna dla oceny stwierdzenia istnienia stanu bezczynności, natomiast stan istniejący w dacie orzekania ma znaczenie dla ewentualnego zobowiązania do wydania aktu), tj. do dnia [...] września 2021 r. (data skargi; data wpływu do organu – [...] września 2021 r.), a więc przez okres ponad półtora roku – Burmistrz Miasta nie załatwił przedmiotowej sprawy administracyjnej.
Brak jest także w aktach sprawy, dotyczących ww. okresu, a wymaganych przez art. 36 kpa, pism Burmistrza Miasta informujących strony postępowania, że postępowanie nie zostało zakończone w terminie określonym w art. 35 kpa i wskazującego nowy termin załatwienia sprawy. Wskazanych pism zawiadamiających z art. 36 kpa, organ nie wydawał także po wniesieniu przedmiotowej skargi, co trwało aż do dnia wydania decyzji z dnia [...] maja 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na nieuzupełnienie i niekompletność wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Zauważyć należy, że w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. (zwrot akt do organu I instancji po wydaniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 804/18) do dnia wydania przez Burmistrza Miasta decyzji z dnia [...] maja 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie, a więc przez okres ponad 2 lat i 3 miesięcy organ I instancji dokonał jedynie 3 czynności w sprawie, tj. pismami z dnia [...] kwietnia 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. zawiadomił strony postępowania o prowadzonym (kontynuowanym) postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazuje to jednoznacznie na rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 w zw. z art. 36 kpa. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności, rażąco naruszając określone w kpa terminy załatwienia sprawy.
Zdaniem Sądu zasadny jest także zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ bowiem prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a podejmowane przez niego działania charakteryzowały się opieszałością, lekceważeniem praw strony i unikaniem merytorycznego rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy. Przede wszystkim podkreślić należy, że w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożonym przez skarżącego ponad 7 lat temu, tj. [...] marca 2014 r. Od tego momentu organ wydawał rozstrzygnięcia nieznajdujące akceptacji organu odwoławczego, konsekwentnie unikał podjęcia rozstrzygnięcia w celu zaistnienia stanu, w którym teren obejmujący działkę inwestycyjną objęty byłby ustaleniami planu miejscowego, kilkukrotnie wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i nie dotrzymywał terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez SKO (np. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r.).
Zdaniem Sądu całkowicie nieakceptowalna z punktu widzenia sprawnego prowadzenia postępowania jest sytuacja, w której organ po 6 latach od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wzywa inwestora o braki wniosku. Niezależnie od oceny zasadności wezwania z dnia [...] kwietnia 2020 r. i oceny legalności umorzenia postępowania w związku z brakiem uzupełnienia wniosku na żądanie organu, nie może spotkać się z aprobatą działanie organu polegające na wezwaniu do uzupełnienia wniosku o określone informacje i dokumenty, po kilku latach od jego złożenia do organu, a tym bardziej gdy jest to kolejne już wezwanie inwestora o określone dokumenty.
Zauważyć należy, że Burmistrz Miasta już wcześniej, tj. po wydaniu wyroku z dnia 26 lipca 2017 r. (sygn. akt II SAB/Bd 124/16) stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania i zwrocie akt do organu, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wezwał skarżącego do uzupełnienie wniosku o określone dokumenty (mapy) nie wyznaczając nawet terminu na dostarczenie oczekiwanych dokumentów i kierując wezwania do skarżącego z pominięciem pełnomocnika. Następnie po uchyleniu wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 804/18) decyzji umarzających postępowanie w związku z uchwaleniem planu miejscowego obejmującego działkę inwestycyjną (uchwała nr [...]) z uwagi na stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących działki inwestycyjnej i po ponownym zwrocie akt do organu, Burmistrz Miasta po raz kolejny rozpoczął procedowanie od wezwania inwestora o braki wniosku z dnia [...] marca 2014 r. (wezwanie z dnia [...] kwietnia 2020 r.).
Co istotne zarówno wezwanie z dnia [...] kwietnia 2020 r., jak i wezwanie z dnia [...] grudnia 2017 r. zostały wystosowane do skarżącego ze znacznym opóźnieniem. I tak po wadliwym podjęciu w dniu [...] października 2017 r. postępowania i zwrocie akt sprawy przez SKO (wpływu do organu [...] listopada 2017 r.) do organu po wydaniu wyroku z dnia 26 lipca 2017 r. (sygn. akt II SAB/Bd 124/16), Burmistrz Miasta wystosował do skarżącego wezwanie o dostarczenie dokumentów (map) dopiero w dnu [...] grudnia 2017 r., a więc po półtora miesiąca od zwrotu akt sprawy, natomiast wezwanie z dnia [...] kwietnia 2020 r. zostało wystosowane do skarżącego dopiero po ponad 2 miesiącach od zwrotu przez SKO akt do organu (co miało miejsce [...] lutego 2020 r.) w następstwie wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 804/18).
Ponadto po wydaniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 804/18) skarżący z uwagi na opieszałość organu dwukrotnie wzywał Burmistrza Miasta do wydania warunków zabudowy (pisma z dnia [...] stycznia 2020 r. i z dnia [...] kwietnia 2020 r.) z powołaniem się na wyrok z dnia 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 804/18), którym to Sąd – co należy wyraźnie podkreślić - wprost wskazał na możliwość kontynuowania postępowania wywołanego złożeniem wniosku o wydanie warunków zabudowy i zobowiązał organ do pojęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Powyższe wskazuje, że Burmistrz prowadził postępowanie opieszale, niesprawnie, a podejmowane działania nie charakteryzowały się koncentracją. Poszczególne czynności były podejmowane albo w dużych odstępach czasu, albo też organ popadał w stan długotrwałej bezczynności (np. od dnia wezwania z dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia wydania w toku postępowania sądowego decyzji z dnia [...] maja 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie).
Zauważyć przy tym należy, że organ pomimo wystosowania do skarżącego wezwania z dnia [...] kwietnia 2020 r. (ponowionego wezwaniem z dnia [...] czerwca 2020 r.) o uzupełnienie wniosku pod rygorem umorzenia postępowania i wyznaczenia terminu na uzupełnienie wniosku, ww. decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na – zdaniem organu - niekompletność materiału i nieuzupełnienie wniosku podjął dopiero [...] maja 2022 r. Organ całkowicie też zignorował wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2020 r. o wyjaśnienie i doprecyzowanie wezwania organu z dnia [...] kwietnia 2020 r. o braki wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Ponadto oceniając całościowo działanie organu, bez potrzeby odwoływania się do szczególnej oceny okoliczności sprawy, nie sposób nie dostrzec braku woli organu merytorycznego rozpoznania sprawy i dążenia do zaistnienia sytuacji, w której warunki zabudowy i sposoby zagospodarowania przedmiotowego terenu zostaną określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z uwagi na sprzeciw mieszkańców gminy. Wskazał na to także sam organ wprost w decyzji z dnia [...] maja 2022 r. Taki stan rzeczy zaistniał zarówno po wydaniu wyroku z dnia 26 lipca 2017 r. (sygn. akt II SAB/Bd 124/16), jak i wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 804/18), a w istocie jedynymi czynnościami podejmowanymi przez organ po wydaniu każdego z tych wyroków i zwrocie akt do organu, było wystosowywanie do skarżącego wezwania o dostarczenie kolejnych dokumentów.
Podkreślić należy, że ustawodawca przewidział w art. 62 upzp instytucję mającą na celu zabezpieczenie skutecznej realizacji władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poprzez umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, niemniej odbywa się to pod ściśle określonymi w art. 62 upzp warunkami. Jeżeli więc istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w zamierzonym planie miejscowym, organ upoważniony został na podstawie art. 62 ust. 1 upzp do zawieszenia postępowania, co uwalnia organ od zarzutu nieterminowego rozpatrzenia wniosku. W tym względzie zawieszenie postępowania jest zatem o tyle konieczne, że bez niego organ nie może uwolnić się od zarzutu przewlekłości lub bezczynności.
Jednakże taka możliwość istnieje tylko przy spełnieniu warunków ustawowych, tj. można zawiesić postępowanie jedynie na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a organ zobowiązany jest podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego lub w okresie dziewięciu miesięcy od zawieszenia nie uchwali miejscowego planu lub jego zmiany. Skoro więc w sprawie przystąpienie do procedury uchwalenia planu miejscowego, zainicjowane uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w miejscowości Ł., nie wiązało się z zastosowaniem trybu z art. 62 upzp, to tym samym okoliczność podjęcia prac planistycznych nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania.
Usprawiedliwienia takiego nie stanowi również okoliczność, że przed WSA w Bydgoszczy toczyły się sprawy: ze skargi P. K. na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na uchwalenie planu miejscowego (sygn. akt II SA/Bd 804/18) oraz ze skargi P. K. na niewykonanie wyroku (sygn. akt II SA/Bd 824/20), już bowiem w wyroku z dnia 26 lipca 2017 r. wydanym w sprawie ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania (sygn. akt II SAB/Bd 124/16), WSA w Bydgoszczy wskazał, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności czy przewlekłości muszą mieć charakter prawny, proceduralny (art. 35 § 5 kpa), a nie faktyczny. Nie może więc stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego bądź innego organu. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie pozostaje takie zorganizowanie prowadzonej sprawy, by taka sytuacja nie uniemożliwiała organowi jej załatwienia w ustawowym terminie.
Organ powinien więc przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności lub podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Bierne natomiast oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być ocenione tylko jako zawinione zaniechanie mające wpływ na czas trwania postępowania. Brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać bezczynności czy przewlekłości organu i przez to zwłoki w załatwieniu sprawy.
Wobec powyższego Sąd nie znalazł żadnego usprawiedliwienia dla wykazanej powyżej zwłoki organu zarówno w formie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, co uzasadniało stwierdzenie w pkt 1 sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy.
Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności i przewlekłości Sąd uznał, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego", musi ono posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy.
To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Jak wskazał to NSA w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r. o sygn. akt II OSK 3021/17, w którym rozpatrzono skargę kasacyjną Burmistrza Miasta od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 124/16, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (czy zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.
Z taką sytuacją mamy do czynienia niewątpliwie w kontrolowanej sprawie, która toczy się już od wielu lat, w następstwie wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy złożonego w dniu [...] marca 2014 r., w trakcie którego to postępowania organ w sposób ewidentny unikał merytorycznego rozpatrzenia sprawy, pobadał w bardzo długie okresy całkowitej bezczynności, a podejmowane czynności – polegające w istocie jedynie na wzywaniu skarżącego do uzupełninia wniosku o kolejne dokumenty - dokonywał opieszale, wielokrotnie, po wielu latach od dnia złożenia do organu przedmiotowego wniosku (wezwania o braku wniosku i kolejne dokumenty w sprawie), w sposób ewidentny lekceważąc prawo skarżącego do sprawnego i merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Taki sposób działania bezsprzecznie kwalifikuje się jako rażące naruszanie prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1a ppsa stwierdził w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższa ocena skutkowała także wymierzeniem organowi grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że – tak jak w niniejszej sprawie - noszą one znamiona celowego unikania rozpatrzenia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków.
W związku z tym, iż w sprawie nie mamy do czynienia z decyzją ostateczną, zdaniem Sądu taka uzasadniona obawa, biorąc pod uwagę sposób procedowania organu od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w 2014 r., nadal istnieje. Ustalając wysokość nałożonej grzywny na kwotę 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 ppsa w związku z art. 154 § 6 ppsa, Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności okres zwłoki, brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby bez zbędnej zwłoki rozpoznać sprawę, brak woli organu podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, a także okoliczność że w sprawie była stwierdzana już zarówno przez SKO (kilkukrotnie), jak i Sąd, zwłoka organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, co nie przełożyło się na terminowe rozpatrzenie sprawy. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 ppsa, zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie strony skarżącej do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (tak również: postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15).
Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa Sąd w pkt 3 sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, gdyż istniejący w dniu wniesienia skargi stan bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał, na skutek wydania przez Burmistrz Miasta decyzji z dnia [...] maja 2022 r. o umorzeniu postępowania prowadzanego na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie było zatem podstaw i warunków do działania w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Jak zaakcentowano powyżej, w zakresie oceny bezczynności czy przewlekłości organu, Sąd bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wniesienia skargi do Sądu, ale w zakresie ewentualnego zobowiązania do wydania aktu, Sąd musi uwzględnić stan istniejący w dacie orzekania.
O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 kpa, uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego zgodnie ze stawkami opłat określonymi w odrębnych przepisach (480 zł) i kwotę uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł).