Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. G. Sz., reprezentowany przez pełnomocnika, wezwał [...] S.A. Oddział w O. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości: działki nr 432 i działki nr 352, położonych w miejscowości [...] oraz ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu za wynagrodzeniem.
W uzasadnieniu wezwania, poza argumentacją w zakresie zasadności powyższego żądania, wnioskodawca zawarł także, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej w skrócie "u.d.i.p.") żądanie udostępnienia "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych linii elektroenergetycznych" na działkach nr 432 i nr 352.
Pismem z dnia 20 stycznia 2012 r. [...] S.A. Oddział w O. przesłał wniosek skarżącego do [...] S.A. Oddział w T., prosząc o rozpatrzenie sprawy "zgodnie z kompetencjami".
Odpowiadając na ww. wniosek skarżącego z dnia [...] r. [...] S.A. Oddział w T. w piśmie z dnia 5 marca 2012 r. wskazał, że wezwanie do podjęcia negocjacji nie może zostać spełnione. Oddział poinformował ponadto, że zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstwa energetycznego, jakim jest [...]S.A., gdyż operator systemu dystrybucyjnego nie dysponuje środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych mu zadań, ani też nie wykonuje zadań publicznych. Brak jest podstaw prawnych zobowiązujących [...] S.A. do udostępniania posiadanych decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów dotyczących budowy infrastruktury sieciowej osobom trzecim.
Stanowisko to zostało potwierdzone przez [...] S.A. Oddział w T. w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r., stanowiącym odpowiedź na kolejne wezwanie wnioskodawcy w zakresie pierwotnego wniosku z dnia [...] r. tj. wezwanie z dnia 10 kwietnia 2012 r., kierowane do[...] S.A. Oddział w T..
Mając powyższe na uwadze Gr. Sz. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność [...] S.A. Oddział w T. polegającą na:
― nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 9 stycznia 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz
― niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczą sprawy publicznej. i nakładają na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są zadaniami publicznymi, a w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są również podmioty wykonujące zadania publiczne. Spółkę należy zatem uznać za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. Oddział w T. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga jest bezzasadna, gdyż Spółka nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Spółka nie jest organem państwowym lub samorządowym, spółką Skarbu Państwa, ani też innym podmiotem sprawującym w ich ramieniu funkcje publiczne. Również nie można jej uznać za podmiot wykonujący zadania publiczne. Spółka przyznaje, że realizuje cele użyteczności publicznej poprzez świadczenie usług w zakresie dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej, jednak nie przesądza to o zaliczeniu jej do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p, gdyż nie realizuje zadań państwowych powierzonych przez władzę państwową. Spółka twierdzi też, że nie jest podmiotem dysponującym mieniem publicznym. Z tych powodów nie jest zobowiązana do udzielenia żądanej przez skarżących informacji publicznej, wobec czego skarga jest bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m. in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Przedmiot kontroli sądu w niniejszym postępowaniu stanowi zarzucana [...] S.A. Oddział w T. bezczynność w zakresie udostępnienia skarżącemu, na jego wniosek oparty na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, ewentualnych decyzji oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku działkach.
Na wstępie wskazać należy, że warunki formalne skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zostały spełnione. Zasadnie skarżący zwrócił uwagę, że skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego zwanego w skrócie "k.p.a.").
Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.ip. ustawy przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy k.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.ip., które mają charakter czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 236545, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/12 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadniczo odpowiedzi na pytanie czy [...] S.A. Oddział w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Niezbędnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy żądane przez stronę skarżącą dokumenty (w tym decyzje) są informacją publiczną oraz czy działania [...] S.A. Oddział w T. nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że informacją publiczną, w jej rozumieniu, jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Odmienne regulacje w tej kwestii wynikać mogą jedynie z innych ustaw (ust. 2). Sformułowania te nie są precyzyjne i jasne, wobec tego przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne.
Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) i nie wymaga od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Podlega ono ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W zakresie przedmiotowym sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, publ. CBOSA). Według art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.
Podkreślenia wymaga, że w otwartym katalogu form informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. ustawodawca wskazał między innymi informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (tiret pierwsze). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że żądane przez skarżącego dokumenty, w tym decyzje administracyjne, dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych – zarówno ich treść, jak i postać – stanowią informację publiczną, w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Treść wniosku wskazuje bowiem, że skarżący domaga się od oddziału spółki udostępnienia jedynie będących w jego posiadaniu dokumentów urzędowych (decyzji) dotyczących inwestycji elektroenergetycznych na jego nieruchomości.
Rozważając zakres podmiotowy sprawy należy wskazać na treść art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p., w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej, o ile są w posiadaniu takiej informacji, są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Ustawodawca zobowiązał do udzielania informacji publicznych nie tylko "władze publiczne" sensu stricto oraz inne podmioty wykonujące zadania władzy publicznej, lecz także podmioty "wykonujące zadania publiczne", niebędące organami władzy publicznej, co stanowi pojęcie znacznie szersze pod względem podmiotowym. Przy czym powyższe wyliczenie w pkt 1 - 5 nie stanowi wyczerpującego katalogu tychże podmiotów.
Wskazane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Mając na uwadze te cechy należy zauważyć, że – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2006 r. (sygn. P 24/05), dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).
Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw.
Z tych powodów stwierdzić należy, że przedsiębiorstwa energetyczne są w przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. (vide wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/12).
W związku z tym decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku oraz inne związane z tym dokumenty urzędowe, stanowią informację publiczną. Spółka [...] S.A. w ramach której działa Oddział w T., ma zaś status przedsiębiorstwa energetycznego wykonującego zadania publiczne, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazał, iż domaga się przesłania kserokopii ewentualnych decyzji i innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien, o ile jest w jej posiadaniu, udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżącego formie.
Podkreślić ponadto trzeba, że w niniejszej sprawie sąd rozpoznawał jedynie kwestie bezczynności[...] S.A. Oddział w T.. Zakwalifikowanie określonych danych do informacji publicznej oraz zobowiązanie w takich przypadkach do rozpoznania wniosku w sposób przewidziany prawem, nie oznacza nakazu udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych. Rozpoznając taki wniosek, jego adresat może udostępnić informację, odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.ip.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w ocenie Sądu przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika raczej z niewłaściwej wykładni prawa przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.
Z tych powodów, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.