Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. (wpływ do organu dnia [...] marca 2020 r.) skarżący O. P. wniósł do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] ("Dyrektora ZK") o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) kserokopii jadłospisów diety podstawowej i lekkostrawnej za okres od 1 stycznia 2020 r. do czasu ich udostępnienia, 2) podania na piśmie nazw wszystkich posiłków wydawanych osadzonym w ZK w [...] wraz z ich gramowym opisem, 3) podania sum ze środków budżetowych przeznaczonych w latach 2019 i 2020 na zakup: materacy, koców, ręczników, prześcieradeł, dla osób pozbawionych wolności.
Dyrektor ZK w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. poinformował skarżącego, że sprawa nie będzie mogła zostać rozpatrzona w terminie 14 dni i wskazał, że odpowiedź na pismo skarżący otrzyma niezwłocznie po zakończeniu podejmowanych w sprawie czynności, w terminie do dnia [...] kwietnia 2020 r.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. - doręczonym skarżącemu dnia [...] maja 2020 r., jak wynika z akt sprawy - Dyrektor ZK wyjaśnił, że przygotowanie kopii wnioskowanych jadłospisów za okres obejmujący styczeń, luty i marzec, wiąże się z pokryciem kosztów w wysokości [...] zł, a koszt przygotowania nazw wszystkich posiłków wydawanych osadzonym z ich gramowym opisem za styczeń, luty i marzec wynosi [...] zł. Wskazał przy tym, że jeżeli skarżący nadal jest zainteresowany uzyskaniem ww. dokumentów, winien odnieść się do kwestii finansowej związanej z ich udostępnieniem i zwrócić się z odrębną prośbą. Jednocześnie Dyrektor ZK wskazał kwoty środków budżetowych przeznaczonych w latach 2019-2020 (do [...] kwietnia 2020 r.) na zakup materacy, koców, ręczników oraz prześcieradeł.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. skarżący O. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Dyrektora ZK, polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] marca 2020 r. (tj. cyt. "udostępnienia w formie kserokopii jadłospisów z diet "L" i "P" za okres z wniosku z ich szczegółową gramaturą i nazwą; udostępnienia sum budżetowych przeznaczonych na zakup przez ZK B. we wnioskowanym okresie sortów więziennych(...)"). Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora ZK do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni.
Udzielając odpowiedzi na skargę organ nie przesłał do tut. Sądu jej odpisu. Odpisu tego nie przedłożył również na wezwania Sądu z dnia [...] lipca 2020 r. oraz z dnia [...] października 2020 r. W związku z tym, zgodnie z rygorem wskazanym w wezwaniu z dnia [...] października 2020 r., Sąd rozpoznał sprawę z pominięciem udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "ppsa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się zaś z sytuacją, gdy organ administracji publicznej będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W kontrolowanej sprawie O. P. wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. skierowanym do Dyrektora ZK, domagał się udostępnienia informacji określonych w pkt 1-3 tego wniosku w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako "udip"). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. I tak, stosownie do art. 4 ust. 1 udip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 udip m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor ZK, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 udip.
Niesporne w sprawie jest również, że przedmiot żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. stanowi informację publiczną. Wnioskowane informacje - dotyczące jadłospisów dla poszczególnych diet osób osadzonych (pkt 1 wniosku), nazw wydawanych osadzonym posiłków wraz z ich gramowym opisem (pkt 2 wniosku), a także wysokości sum ze środków budżetowych przeznaczonych na zakup materacy, koców, ręczników oraz prześcieradeł dla osób pozbawionych wolności (pkt 3 wniosku) - niewątpliwie zakwalifikować należy bowiem jako dane bezpośrednio związane z wydatkowaniem środków publicznych oraz z realizacją zadań o charakterze publicznym przez Dyrektora ZK, a tym samym jako informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie udip.
Wobec tego, Dyrektor ZK, w konsekwencji wniesionego przez O. P. wniosku, zobowiązany był do podjęcia określonego działania, które zgodnie z przepisami udip, mogło przybrać formę:
- 1) czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip, ze wskazaniem podstaw tej oceny;
- 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej;
- 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.
Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 oraz w art. 15 ust. 2 udip. Jeżeli bowiem informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia na podstawie art. 13 ust. 2 udip powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak stanowi zaś art. 15 udip jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1).
W tej sytuacji podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2).
Celem ww. regulacji zawartej w art. 15 udip jest umożliwienie wnioskodawcy podjęcia decyzji o pokryciu kosztów związanych z udostępnieniem żądanej przez niego informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też wycofać wniosek. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, bowiem nie dopuszcza do sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy 14 dni, licząc od dnia doręczenia mu powiadomienia o wysokości opłaty, na dokonanie zmiany lub wycofania wniosku, natomiast jego milczenie w tym okresie spowoduje udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 433/15, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić należy w tym miejscu, że powiadomienie, o którym mowa w art. 15 ust. 2 udip może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Jednak, co istotne, organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z tego powiadomienia. Przepis art. 15 ust. 2 udip przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, czyli bez wniesienia opłaty (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2017, sygn. akt II SAB/Ol 58/17, dostępny j.w.). Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust 2 udip.
Rozwiązanie to gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Wobec tego z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (zob. postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powiadomienie o wysokości opłaty jest zatem ewentualnym wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej niewarunkującym. Przepisy udip nie przewidują bowiem uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty.
Przeciwnie, ustawa ta jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, zatem powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem ma zasadnicze znaczenie w realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 404/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt, Dyrektor ZK, po otrzymaniu wniosku O. P. o udostępnienie informacji publicznej, którego wpływ do sekretariatu ZK odnotowano w dniu [...] marca 2020 r. – na co organ wskazał w toku postępowania sądowego – w pierwszej kolejności, pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. prolongował termin rozpoznania przedmiotowego wniosku, powiadamiając skarżącego, że załatwi sprawę w terminie do dnia [...] kwietnia 2020 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ poinformował skarżącego o wysokości kosztów związanych z przygotowaniem kopii jadłospisów z normy podstawowej i lekkostrawnej za okres obejmujący styczeń, luty i marzec (w nawiązaniu do pkt 1 wniosku) oraz nazw wszystkich wydawanych osadzonym posiłków wraz z ich opisem gramowym za styczeń, luty i marzec (w nawiązaniu do pkt 2 wniosku), wskazując jednocześnie, że skarżący winien odnieść się do kwestii finansowej związanej z udostępnieniem mu wnioskowanych informacji i zwrócić się z odrębną prośbą. W niniejszym piśmie Dyrektor wskazał jednocześnie na kwoty środków budżetowych przeznaczonych w latach 2019-30.04.2020 r. na zakup artykułów wskazanych w pkt 3 wniosku z dnia [...] marca 2020 r.
W świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy oraz poczynionych wyżej uwag, zważyć należ zatem, że Dyrektor ZK dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] marca 2020 r., ponieważ nie podjął w tym zakresie działania mieszczącego się w katalogu czynności przewidzianych przez ustawodawcę w udip. Działaniem takim nie jest bowiem poinformowanie skarżącego o wysokości kosztów związanych z realizacją jego wniosku i jednoczesne zobowiązanie skarżącego do odniesienia się do tejże kwestii oraz "zwrócenia się z odrębną prośbą". Powiadomienie o wysokości opłaty, stanowi bowiem etap wstępny, poprzedzający samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej niewarunkujący. Opłata nieuiszczona pomimo udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega natomiast ściągnięciu w drodze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga jednocześnie, mając na uwadze wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. o nakazanie odstąpienia organowi naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, iż kwestia zasadności naliczenia opłat i prawidłowość określenia wysokości kosztów udostępnienia wnioskowanych informacji odpowiadających wysokości opłaty, nie podlegała kontroli w przedmiotowym postępowaniu, bowiem powiadomienie o wysokości opłaty jest aktem z zakresu administracji publicznej, który podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy jest zatem wyłącznie okoliczność wystosowania powiadomienia z informacją o wysokości kosztów a następnie niepodjęcie żadnych działań i pozostawienie sprawy bez rozpoznania w konsekwencji braku reakcji ze strony skarżącego. Jedynie zaś ewentualne wycofanie wniosku przez wnioskodawcę w reakcji na ww. powiadomienie mogłoby skutkować nieudostępnieniem informacji publicznej. Skoro zatem po upływie terminu 14 dni od powiadomienia skarżącego o wysokości ww. kosztów – podczas którego skarżący nie ustosunkował się w żaden sposób do doręczonego mu powiadomienia i nie wniósł żadnej opłaty – ani też do dnia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej, Dyrektor ZK nie udostępnił skarżącemu wnioskowanych w pkt 1 i 2 informacji publicznych, to tym samym stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.
Powyższe oznacza tym samym, że zasadne w sprawie jest zobowiązanie organu do rozpoznania pkt 1 i 2 wniosku skarżącego z [...] marca 2020 r. o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Jednocześnie, Sąd na marginesie podkreśla, iż rozpoznając w następstwie niniejszego wyroku wniosek skarżącego w ww. zakresie, organ powinien zwrócić szczególną uwagę na prawidłową interpretację woli skarżącego i tym samym rozpoznanie wniosku w takim zakresie, na jaki wskazuje jego treść. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., organ wskazał bowiem na koszty przygotowania kopii jadłospisów za okres wyłącznie od stycznia do marca, podczas gdy zgodnie z treścią pkt 1 wniosku skarżący wnosił o udostępnienie kserokopii jadłospisów za okres od [...] stycznia 2020 r. do dnia ich udostępnienia, a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że powinien być to okres szerszy i z pewnością wykraczający ponad wskazane przez organ 3 miesiące.
Ponadto odnośnie pkt 2 wniosku, należy zauważyć, że skarżący wniósł o "podanie nazw na piśmie wszystkich wydawanych posiłków osadzonym w ZK w B. z gramowym ich opisem", nie odnosząc jednocześnie zakresu wnioskowanej informacji do konkretnego czasookresu. Tymczasem – jak wynika z treści pisma z dnia [...] kwietnia 2020 r. - Dyrektor ZK odgórnie przyjął, że wniosek dotyczy wyłącznie danych za okres od stycznia do marca. Choć wskazane uchybienia polegające na błędnym przyjęciu przez organ zakresu wnioskowanej informacji, wobec stwierdzonej bezczynności w przedmiocie rozpoznania pkt 1 i 2 wniosku, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, to jednak należało je podkreślić, w celu ich uwzględnienia przez organ przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego.
Kierując się natomiast dyspozycją art. 149 § 1a ppsa, Sąd stwierdził, że stwierdzona w sprawie bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). W tym zakresie Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę okoliczność, że Dyrektor ZK nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, a podjęte przez organ działania w zakresie odpowiedzi na pkt 1-2 wniosku nie były zdaniem Sądu wynikiem złej woli czy też lekceważenia przepisów prawa, a jedynie ich błędnej interpretacji, która doprowadziła organ do błędnego przekonania, że udostępnienie informacji publicznej uzależnione jest od uprzedniego uiszczenia przez wnioskodawcę stosownej opłaty.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 3 wniosku, bowiem w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. – doręczonym skarżącemu przed wniesieniem skargi tj. w dniu [...] maja 2020 r. - wskazał na wysokości środków budżetowych przeznaczonych we wnioskowanym okresie na zakup określonych artykułów przeznaczonych dla osób pozbawionych wolności, czym w ocenie Sądu uczynił zadość obowiązkom wynikającym z udip. Wobec tego, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w zakresie odnoszącym się do pkt 3 wniosku z dnia [...] marca 2020 r., o czym orzekł w pkt 4 sentencji wyroku.
Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazać należy, że z uwagi na to, że skarżący zwolniony został od obowiązku uiszczania kosztów wskutek przyznanego prawa pomocy w zakresie całkowitym, Sąd odstąpił od orzekania o kosztach w niniejszej sprawie.
Niniejsza sprawa na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.