Uzasadnienie
P. z dnia [...] lutego 2023r. G. M. złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie nierozpoznania na podstawie art. 2 ust. 3 c i 3d ustawy o dodatku węglowym wniosku o wypłatę dodatku węglowego przez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie odszkodowania w kwocie [...]zł. za pozbawienie prawa do ustalenia dodatku węglowego w związku z zakończonym ustawowo okresem rozpoznania wniosku.
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...].11.2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Organ uznał, iż wniosek został złożony jako kolejny wniosek o wypłatę tego dodatku na ten sam adres zamieszkania, w konsekwencji, zawiadomieniem otrzymanym przez skarżącego w dniu [...].12.2022r. poinformowano, że wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 2 ust. 3a, 3b i art. 3 ust. 2 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym.
Zdaniem skarżącego, organ był zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 2 ust. 3 c i 3d znowelizowanej ustawy o dodatku węglowym. We wniesionej skardze G. M. zarzucił również organowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż pomimo zastosowanej podstawy formalnej, przystąpił on do merytorycznego badania sprawy. Skarżący podkreślił, że nie został wezwany do uzupełnienia wniosku, nie wezwano go do przedłożenia jakiegokolwiek oświadczenia także podczas wywiadu środowiskowego i nie pytano, czy podjął jakieś czynności w celu nadania adresu lokalowi, który zamieszkuje. Podkreślił również, że dodatek przyznawany jest dla gospodarstwa domowego i odrębny adres nie jest okolicznością przesądzająca dla pozytywnego załatwienia wniosku.
Pismem z [...].01.2023r. skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., zarzucając wadliwe postępowanie organu, który pomimo podjęcia czynności w postaci przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie wydał decyzji merytorycznej i pozostawił wniosek bez rozpoznania.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. SKO uznało, że Burmistrz Miasta i Gminy nie dopuścił się bezczynności. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie podjął żadnych czynności w celu nadania odrębnego numeru dla lokalu w którym zamieszkuje. W przypadku natomiast gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Organy ustaliły, że złożony wniosek jest kolejnym dla tego adresu, a poprzedni został pozytywnie rozpatrzony. W budynku funkcjonują dwa gospodarstwa domowe, a wnioskodawca nie podjął żadnych formalnych kroków w celu wyodrębnienia adresu dla zajmowanego przez siebie lokalu. Pod podanym adresem znajduje się piętrowy dom jednorodzinny. Piętro domu zajmuje skarżący wraz z rodziną, a parter teściowie strony.
Rodziny korzystają z jednego wejścia do budynku. Istnieje możliwość przejścia z jednego do drugiego mieszkania. Rodziny mają wspólny licznik energii i wody. Wspólna jest też deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W budynku znajduje się jeden kocioł na paliwo stałe (ekogroszek). W ocenie organu, art. 2 ust 3b ustawy jest przepisem szczególnym i organ zanim uzna, że konieczne jest pozostawienie wniosku o przyznanie dodatku węglowego bez rozpoznania, musi przystąpić do koniecznych i niezbędnych czynności procesowych. Istnieje bowiem domniemanie, że każdorazowo wniosek w postępowaniu administracyjnym wszczyna postępowanie. Nowelizacja ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym wprowadzająca do art. 2 ustępy od 3c do 3e ustawy nie zniosła generalnej zasady "jeden adres – jeden dodatek węglowy" Dała też tylko możliwość złożenia ponownego wniosku, gdy wnioskodawca podjął formalne kroki do ustalenia odrębnego adresu. Błędne jest założenie, że przepisy art. 2 ust. 3 c i d nałożyły na organ obowiązek samodzielnego decydowania o tym, czy poszczególne lokale znajdujące się w budynku są odrębne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Należy w tym miejscu wskazać, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w dniu 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13; publ. ONSAiWSA 2014/1/2; dostępność internetowa: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego o wypłatę dodatku węglowego z dnia 09.11 2022 r. został przez organ administracji pozostawiony bez rozpatrzenia dnia 27.12 2022 r. Nastąpiło to na podstawie art. 2 ust. 3a i 3b i art. 3 ust.2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692).
Nowelizacja ustawy o dodatku węglowym dokonana na podstawie ustawy z dnia 27 października 2022r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (nowela ta weszła w życie 3 listopada 2022 r.) wprowadziła możliwość uzyskania dodatku węglowego przez kilka gospodarstw domowych, zamieszkujących pod jednym adresem, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach (art. 2 ust. 3c ustawy). Wówczas nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Stosownie do art. 2 ust 3d, w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
W oparciu o art. 2 ust. 3e ustawy, w przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu."
W analizowanej sprawie, w ocenie organu, wystąpiły przesłanki z art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym uzasadniające pozostawienie wniosku skarżącego o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania.
Należy zwrócić uwagę, że ust. 3b został dodany do art. 2 ustawy o dodatku węglowym z dniem 20 września 2022 r. na mocy art. 50 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967). W art. 52 tej ustawy zapisano, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 50 stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Co istotne, z dniem 3 listopada 2022 r. do art. 2 ustawy o dodatku węglowym zostały dodane kolejne ustępy 3c - 3e w brzmieniu:
Wskazana nowelizacja nastąpiła mocą art. 26 punkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236). W art. 31 ust. 1 tej ustawy zapisano, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 26, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Nadto ustawodawca przyjął, że w przypadku gdy wójt, burmistrz albo prezydent miasta odmówił przyznania dodatku węglowego, zgodnie z art. 2 ust. 16 ustawy zmienianej w art. 26, w sytuacji, o której mowa w art. 2 ust. 3c i 15g tej ustawy, wnioskodawca może złożyć ponownie wniosek o wypłatę tego dodatku (art. 31 ust. 2).
Na tle realiów niniejszej sprawy Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, wobec pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, winien ocenić prawidłowość wskazanej czynności organu.
W analizowanej sprawie, w ocenie organu, wystąpiły przesłanki z art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym uzasadniające pozostawienie wniosku skarżącego o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania.
Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest aktem formalnym. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza niepodejmowanie jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie okoliczności faktycznych pozwalających ocenić nabycie prawa lub nałożenie obowiązku na stronę. W przeciwnym wypadku należy wydać decyzję merytoryczną. Tylko w przypadku oczywistego ustalenia, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, uzasadnione jest pozostawienie wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania.
Art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym stanowi, że w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
W sytuacji gdy należy zastosować art.2 ust 3 c i d to wymagane jest też ustalenie, że w gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu.
W rozpoznawanej sprawie organ czynił ustalenia właściwe dla przesądzenia czy skarżącemu można przyznać określone prawo bez zachowania jednak odpowiedniej formy czyli wydania decyzji merytorycznej.
W konsekwencji Sądu uznał, że organ był w sprawie bezczynny. Nie podjął działań, które mogłyby skutecznie doprowadzić do rozpatrzenia wniosku strony. W ocenie Sądu pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania w świetle obowiązujących regulacji normatywnych, winno być uznane za nieprawidłowe.
Reasumując, organ pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania dopuścił się zarzucanej bezczynności a podjęte ustalenia mające ocenić przesłanki materialonoprawne nabycia uprawnienia powinny zakończyć się wydaniem stosownej decyzji.
Z bezczynnością organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775) lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Taka sytuacja miała miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy, co prowadziło do uwzględnienia skargi. Nie ulega bowiem w ocenie Sądu wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. Jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania mimo, że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej to pozostaje on w bezczynności, gdyż w istocie odmawia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w sposób – uwzględniając realia rozpatrywanej sprawy – wskazany w art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym, to jest poprzez wygenerowanie informacji o przyznaniu dodatku węglowego albo wydania decyzji administracyjnej o odmowie jego przyznania.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedstawione okoliczności faktyczne jak i wskazane regulacje normatywne uzasadniały w ocenie Sądu zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (orzeczenie jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku). W ocenie Sądu, jest to okres, w trakcie którego organ będzie w stanie przeprowadzić w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające i stosownie do jego wyników, zakończyć postepowanie w sprawie.
Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku.
Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa łączyć należy z sytuacją, w której bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.
Skład orzekający doszedł do wniosku, iż w żadnym przypadku nie można uznać, iż bezczynność organu nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa. Należy mieć bowiem świadomość, że od miesiąca sierpnia do miesiąca listopada 2022 r. następowały znaczące zmiany w obowiązującym prawie. W tych warunkach część działań organu administracji była, przynajmniej pośrednio, uzależniona od wykładni obowiązujących przepisów a te mogły nastręczać uzasadnione wątpliwości.
Ponadto, organ administracji wprawdzie w sposób nieprawidłowy pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, jednakże zareagował na działania wnioskodawcy w sposób umożliwiający na dochodzenie swojego prawa do ustalenia możliwości uzyskania dodatku węglowego.
Odnosząc się do żądania skargi, przyznania na rzecz strony odszkodowania Sąd uznaje, że jest ono nieuzasadnione. Po pierwsze, możliwe do zasądzenia sumy pieniężne w sprawach o bezczynność nie mają na celu zaspokojenia ewentualnych przyszłych roszczeń wnioskodawców, a gdyby traktować zgłoszone żądanie wnioskodawcy jako żądanie zasądzenia grzywny lub przewidzianej przepisami art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej, to żądanie to nie zasługuje na uwzględnienie w aspekcie oceny stanu bezczynności podanej powyżej.
Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części (orzeczenie jak w punkcie trzecim sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.