Uzasadnienie
M. H. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") złożył wniosek do Dyrektor Zespołu Szkół (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyznanych dofinansowań na dokształcanie zawodowe nauczycieli w latach 2019 - 2022. Wnioskodawca wskazał, że udzielona informacja powinna zawierać: nazwisko i imię osoby otrzymującej dofinansowanie, dokładny cel dofinansowania, rodzaj studiów i kierunek (specjalność), datę zawarcia umowy dofinansowania, kwotę i datę przelewu środków finansowych. Wniosek został złożony przez skarżącego w formie pisemnej w sekretariacie Zespołu Szkół [...] w dniu [...] lutego 2023 r.
Następnie, pismem z dnia [...] marca 2023 r., które wpłynęło w dniu [...] marca 2023 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu - dyrektora szkoły - zarzucając:
- 1. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2. naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
M. H. wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z 27 lutego 2023 r., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że organ jako Dyrektor Zespołu Szkół nie udostępnił informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku skarżącego, pomimo upływu ustawowego terminu 14 dni na załatwienie wniosku.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół wyjaśnił, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi możliwości udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, zwrócił się z prośbą o opinię prawną. Po jej otrzymaniu sporządził odpowiedź na wniosek (w dniu [...] marca 2023 r.), która kolejnego dnia, tj. [...] marca 2023 r. została przez pracownika szkoły dostarczona do [...] placówki pocztowej. Skarżący M. H. odebrał przesyłkę dnia [...] marca 2023 r. Skarga na bezczynność złożona została natomiast [...] marca 2023 r. w kancelarii szkoły, bez uprzedniej rozmowy z dyrektorem szkoły.
Załącznikami do odpowiedzi na skargę były następujące dokumenty: wniosek skarżącego z [...] lutego 2023 r., pismo organu z [...] marca 2023 r., potwierdzenie nadania i odbioru pisma z [...] marca 2023 r., Zestawienie informacji dotyczących dofinansowania dokształcania nauczycieli za lata 2019-22 (tabela z podziałem na lata 2019 – 2022 obejmująca kolumny z liczbą porządkową, imieniem i nazwiskiem nauczyciela, kierunkiem studiów, kwotą). Zestawienie zostało podpisane przez dyrektora szkoły i sekretarza szkoły.
W piśmie z [...] marca 2023 r. organ stwierdził, że dane dotyczące umowy, w tym daty przelewów nie są objęte dostępem do informacji publicznej albowiem dotyczą spraw pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, a nie gospodarowania środkami publicznymi.
Replikę na odpowiedź na skargę złożył M. H. pismem z dnia [...] maja 2023 r., w której stwierdził, że organ nie udzielił w swoim piśmie odpowiedzi na pytania wnioskodawcy dotyczące dat zawarcia umów o dofinansowanie kosztów doskonalenia zawodowego oraz dat przelewów tych środków. Informacje te mają zdaniem skarżącego istotne znaczenie podczas analizy poprawności gospodarowania środkami publicznymi bowiem dane te są niezbędne do ustalenia, w jakim czasie faktycznie środki te zostały wydatkowane w kontekście obowiązujących w danym momencie regulaminów. Sprawa o zapytanie o informację publiczną była prosta i nie wymagała zbędnej zwłoki.
Ponadto skarżący poddał w wątpliwość twierdzenia organu w zakresie daty sporządzenia i wysłania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślił, że skarżący jest nauczycielem Zespołu Szkół [...] i każdego dnia jest obecny, zatem możliwe było przekazanie wnioskodawcy za potwierdzeniem przygotowanego pisma przez sekretariat szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontroli podlega również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Skarga w przedmiotowej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Wstępnie Sąd zauważa, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia. W postępowaniach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w bardzo wąskim zakresie – w odniesieniu do decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej "u.d.i.p." nie zawiera bowiem generalnego odesłania do stosowania przepisów k.p.a., a zatem wymóg wniesienia ponaglenia (uprzednio zażalenia) w rozumieniu art. 37 k.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność nie znajduje zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z 10 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1084/14; z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10; z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 – opubl. tak jak pozostałe wyroki z uzasadnienia na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oznacza to, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność organu nie był zobowiązany do złożenia ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., a skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W dalszej kolejności należy podać, że skarga na bezczynność w sprawach o udostępnienie informacji publicznej przysługuje zarówno, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji wymaganej ustawą o dostępie do informacji publicznej nie podejmuje żadnych czynności bądź rozstrzygnięć, a także, gdy błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Przy ocenie, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek: 1) przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., 2) adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., 3) żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Gliwicach (wyrok z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 211/20), zgodnie z którym "Szkoła jest podmiotem publicznym, gdyż wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym. Zatem dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, o ile ma ona charakter informacji publicznej." Reasumując, Dyrektor Zespołu Szkół jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej przez ten organ informacji publicznej.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zakres zapytania skarżącego dotyczył informacji publicznej. Skarżący wnioskował bowiem o informację dotyczącą przyznanych dofinansowań na dokształcanie zawodowe nauczycieli w latach 2019-2022 z wyszczególnieniem nazwiska i imienia osoby otrzymującej dofinansowanie, dokładnego celu dofinansowania, rodzaju studiów i kierunku (specjalności), daty zawarcia umowy dofinansowania, kwoty i daty przelewu środków finansowych (wniosek na k. 18 akt sądowych).
Dokonując oceny, czy informacja została udostępniona w pełnym zakresie konieczne jest zestawienie żądania zawartego we wniosku z [...] lutego 2023 r. z udzieloną przez organ odpowiedzią. Bezspornym pozostaje, że skarżący nie otrzymał informacji o dacie zawarcia umowy dofinansowania oraz dacie przelewu środków finansowych, przy czym zdaniem organu odmowa udzielenia tych informacji była uzasadniona tym, że dane o datach zawarcia umowy i wykonania przelewu nie jest objęta dostępem do informacji publicznej, albowiem dotyczą "spraw pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, a nie gospodarowania środkami publicznymi" (k. 19 akt sądowych).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.") określone zostały obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powinnością organu w sytuacji, gdy wniosek obejmuje będące w jego posiadaniu informacje stanowiące informacje publiczne, jest 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem;
2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Ustawa nie przewiduje procesowej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, polegającej na udzieleniu - tak jak to uczynił organ w niniejszej sprawie - pisemnej odpowiedzi, że nie zachodzą warunki do udostępnienia żądanej informacji. Możliwość poprzestania na udzieleniu wnioskodawcy pisemnej informacji, odmawiającej uwzględnienia wniosku, zachodzi tylko wówczas, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, bądź też gdy organ takiej informacji nie posiada (por. wyroki NSA: z 27 września 2002 r., II SAB 289/02; z 11 grudnia 2002 r. II SA 2867/02).
W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż organ jest w posiadaniu żądanych informacji. Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, czy informacje o dacie zawarcia umowy dofinansowania oraz dacie przelewu środków finansowych mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.
Pojęcie informacji publicznej określił ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W myśl powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.
Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). W niniejszej sprawie skarżący domaga się informacji o informacji o dacie zawarcia umowy dofinansowania oraz dacie przelewu środków finansowych na dokształcanie zawodowe nauczycieli w latach 2019-2022. W tej sytuacji bez wątpienia żądana przez skarżącego informacja jest informacją, o jakiej mowa w art. 1 ww. ustawy. Zapytanie, z którym skarżący zwrócił się do organu, dotyczyło sposobu zarządzania kwotami pochodzącymi z majątku publicznego (budżetu jednostki samorządu terytorialnego) na dofinansowanie dokształcania nauczycieli.
W orzecznictwie przyjmuje się, że informacje o takich elementach umów i porozumień jak m.in. okres obowiązywania umowy, podmiot, którego dotyczy umowa, wartość umowy stanowią informacje publiczną. Cechę tą mają również żądane przez skarżącego informacje o dacie zawarcia umowy oraz dacie zrealizowania umowy ze strony organu, tj. dacie dokonania płatności za szkolenie nauczyciela (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 426/14).
Z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę zdaje się natomiast wynikać, że powodem częściowego nieuwzględnienia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest to, iż organ wywodzi, że informacja o dacie zawarcia umowy dofinansowania oraz o dacie przelewu środków finansowych ulega ograniczeniu ustawowemu wynikającemu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W takiej jednak sytuacji organ winien był zastosować się do art. 16 u.d.i.p. i rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Tymczasem organ zaniechał wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Niezależnie od tego Sąd zauważa, że wprawdzie przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy nauczycieli, którzy – stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. 2023, poz. 984) - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Nauczyciele są osobami, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień, pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
W związku z powyższym w ocenie Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazania, że żądane przez wnioskodawcę informację o dacie zawarcia umowy dofinansowania oraz o dacie przelewu środków finansowych nie podlegają udostępnieniu bowiem dotyczą "spraw pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, a nie gospodarowania środkami publicznymi". Zdaniem Sądu żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu na wniosek złożony przez skarżącego. Informacja, której udzielenia żądał skarżący, dotyczyła bowiem sposobu zarządzania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.).
W związku z powyższym powinnością organu w niniejszej sprawie było udostępnienie informacji publicznej nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem.
Uwzględniając powyższe należy więc uznać, że po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co nastąpiło [...] lutego 2021 r., organ popadł w bezczynność. Wprawdzie pismem z dnia [...] marca 2023 r. (a więc po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku) organ udzielił odpowiedzi na zapytanie skarżącego, jednak była to odpowiedź spóźniona i nie zawierająca wszystkich informacji publicznych, których udostępnienia żądał skarżący. W związku z powyższym bezczynność organu nie ustała. Tym samym organ naruszył art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.
Ponadto organ naruszył art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z 22.09.2021 r., III OSK 995/21). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W przedmiotowej sprawie Sąd miał na względzie, że organ błędnie zakwalifikował żądane informacje jako podlegające szczególnej ochronie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. co ostatecznie należało ocenić jako wypełniające przesłanki bezczynności organu.
Jednocześnie jednak, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w postępowaniu organu Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym orzeczono, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd stwierdza przy tym, że za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Skład orzekający zauważa bowiem, że bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji RP następuje poprzez dokonywanie wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją RP. Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt., VIII SA/Wa 405/07, iż proces bezpośredniego stosowania Konstytucji RP nie może być rozumiany jako możliwość orzekania na podstawie Konstytucji zamiast orzekania na podstawie ustawy. Tryb i zasady udzielania informacji publicznej są określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej tj. z dnia 18 listopada 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), przy czym w rozpatrywanej sprawie organ naruszył przepisy tej ustawy.
W związku z powyższym skargę uwzględniono w całości na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2023 r. organ będzie miał na uwadze ocenę prawną zawartą wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. mając na względzie wysokość uiszczonego wpisu (100 zł).
J. Ziołek U. Wiśniewska L. Kleczkowski