Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bd 7/22

Uzasadnienie

Pismem z 2 grudnia 2021 r. Ł. K. (skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Strzelna postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z 29 września 2015 r. (RR.6830.1.2015.2016) w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości o nr ewid.[...], [...] i [...] położonych w obrębie K. gmina S.. Skarżąca wniosła o:

1. 1. wyznaczenie Burmistrzowi Strzelna dodatkowego terminu załatwienia ww. sprawy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości,
2. 2. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdzenie, iż miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. 3. orzeczenie organowi grzywny z tytułu przewlekłości postępowania w wysokości adekwatnej do charakteru sprawy,
4. 4. zasądzenie od Burmistrza Strzelna zwrotu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że 3 lutego 2021 r. doręczono jej wyrok tutejszego Sądu z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Bd 56/20, w którym Sąd stwierdził, że Burmistrz Strzelna dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Podniosła, że wyrok ten uprawomocnił się prawdopodobnie w połowie marca. Od tego czasu minęło ponad 8 miesięcy, w których jedynym godnym uwagi zdarzeniem były wstępne oględziny przeprowadzone przez jednego z pracowników biura geodezyjnego z N., któremu organ I instancji zlecił przeprowadzenie rozgraniczenia. Oględziny miały być wstępem do właściwych prac geodezyjnych w lipcu, do których jednak nie doszło. Skarżąca powołała się na artykuł 35 i art. 36 § 1 k.p.a. podkreślając, że Burmistrz Strzelna w ciągu ostatnich dziewięciu miesięcy nie przesłał ani żadnego zawiadomienia o ustaleniu nowego terminu na załatwienie sprawy, ani żadnego innego pisma.

Również kontakty telefoniczne z organem są właściwie niemożliwe i nieskuteczne. W dniu 13.09.2021 r. strona w siedzibie organu złożyła ponaglenie do SKO, które w postanowieniu z 21.10.2021 r. uznało ponaglenie za uzasadnione, wyznaczyło termin załatwienia sprawy do dnia 30.11.2021 r. i stwierdziło, że "organ I instancji uchybił obowiązkowi przekazania akt do tut. Kolegium w terminie określonym w art. 37 § 4 kpa" (gdyby nie interwencja telefoniczna w SKO, to prawdopodobnie ponaglenie nigdy nie trafiłoby do organu wyższego stopnia). Burmistrz Strzelna nie tylko nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie, ale przede wszystkim nie podjął w tym celu żadnych kroków. Zdaniem skarżącej jest to spowodowane kalkulacją Burmistrza, który woli zapłacić kilkaset złotych grzywny zasądzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i mieć kilka lat spokoju, czy zapłacić znacznie większą kwotę firmie geodezyjnej.

Dlatego wyłącznie nałożenie grzywny adekwatnej do charakteru sprawy, a więc grzywny porównywalnej z wynagrodzeniem geodety, może zmusić organ do rzeczywistego, a nie pozorowanego, zajęcia się sprawą. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku z 2 grudnia 2020 r. Sąd stwierdził, że "Powyższa ocena skutkowała wymierzeniem organowi w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywny w wysokości 500 zł, która to kwota jest w ocenie Sądu niezbędna, a zarazem wystarczająca dla spełnienia przypisanej temu środkowi funkcji prewencyjnej". Zachowanie Burmistrza Strzelna w ostatnich miesiącach pokazało jednak jednoznacznie, że zarówno oczekiwania Sądu, jak i skarżącej nie zostały spełnione.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Strzelna wniósł o jej oddalenie, wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania i czynności podejmowane w sprawie, od jego wszczęcia na wniosek J. F. z grudnia 2015 r. podając, że Skarżący podanie wszczynające postępowanie wniósł w piśmie z [...] grudnia 2015 r., zwracając się o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Strzelna z 29 września 2015 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych nr ewid.: [...], położonych w obrębie K. gmina S., powiat [...].

W szczególności organ opisał przebieg postępowania po uprawomocnieniu się wyroku tutejszego Sądu z 2 grudnia 2020 r., który został przekazany przez Sąd wraz ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy 4 maja 2021 r. Kilkukrotnie organ podjął próby wyłonienia w trybie ofertowym wykonawcy ekspertyzy technicznej w przedmiotowej sprawie, nie przyniosły one jednak rezultatu.

Nadto pismem z 24 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy poinformowało o wszczęciu na wniosek Ł. K. postępowania w sprawie nieważności decyzji Burmistrza Strzelna z 29 października 2015 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W związku z kolizją pomiędzy dwoma postępowaniami nadzwyczajnymi Burmistrza zobligowany był zawiesić postępowanie wznowieniowe (postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r.) do czasu rozstrzygnięcia sprawy o nieważność decyzji przez SKO. Ewentualne stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji skutkować będzie jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją stałoby się bezprzedmiotowe.

Organ wskazał także, że od 2021 r. musiał wyznaczyć prawidłowo strony postępowania na skutek zgonu stron i nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem organu wszelkie czynności, w tym związane z szeroko pojętym postępowaniem dowodowym, były podejmowane w sprawie bez zbędnej zwłoki w związku z koniecznością wyjaśnienia kwestii spornych i wcześniejsze zarzuty oraz wnioski strony skarżącej. Sprawa ma skomplikowany charakter, a organ ma trudności ze znalezieniem kontrahentów zainteresowanych udziałem w zapytaniu ofertowym. Organ podkreślił że prowadzi postępowanie zachowaniem zasad postępowania administracyjnego w tym proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, uwzględniając zasady wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 K.p.a. Przedłużenie postępowania związane jest z koniecznością powołania biegłego, zaś termin został wyznaczony z uwzględnieniem okoliczności sprawy. Organ wskazał zatem że po otrzymaniu wyroku Sądu nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sąd orzekł w sprawie o przewlekłe prowadzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 p. p. s. a.).

Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§ 1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 ww. ustawy.

Przechodząc do istoty sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać na niesporna okoliczność, że prawomocnym wyrokiem z 2 grudnia 2020 r. w sprawie II SAB/Bd 56/20, została osądzona przewlekłość, jakiej dopuścił się Burmistrz do dnia wydania przez sąd tego wyroku. Wyrokiem tym Sąd stwierdził, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Natomiast przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłość postępowania, jaka miała miejsce po powyższym wyroku. Nie zachodzi zatem stan powagi rzeczy osądzonej.

Nie zmienia to jednak faktu, że dla dokonania właściwej oceny działań organu w analizowanym okresie, niezbędne było uwzględnienie wcześniejszego przebiegu postępowania, a w szczególności wyroków sądu, z 27 lutego 2018 r. sygn.. II SA/Bd 1195/17 i z 2 grudnia 2020 r., które determinowały kierunek orzekania w sprawie. Tak więc chociaż przedmiotem rozpoznawania w niniejszej sprawie była zarzucona w skardze przewlekłość postępowania po wyroku WSA z 2 grudnia 2020 r. II SAB/Bd 56/20, to jednak Sąd nie mógł oceniać poszczególnych działań organu, w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy. W przeciwnym razie niemożliwa byłaby ocena pod kątem kryteriów istotnych przy rozpatrywaniu przewlekłości postępowania, mianowicie efektywności, sprawności czynności organu, w tym ich zgodności z wiążącymi wytycznymi zawartymi w wyrokach sądowych.

Sąd uznaje za zasadny zarzut skarżącej, że Burmistrz Strzelna po ww. wyroku z 2 grudnia 2020 r. dopuścił się w niniejszej sprawie przewlekłości.

Zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a."). Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że:

1. 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.)
2. 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego
3. 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane.

Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów (...) zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Przepis art. 36 § 1 i 2 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Podkreślenia wymaga, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa skarżącej nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Niezałatwienie sprawy w terminach określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych ustawodawca nazywa "bezczynnością", a jeżeli organ prowadzi postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy – ma miejsce "przewlekłość" (art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ (na skutek ponaglenia), a następnie ewentualnie sąd (na skutek skargi) jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy.

Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności. Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37).

W niniejszej sprawie od wniesienia przez poprzednika prawnego skarżącej wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Strzelna z 29 września 2015 r. zatwierdzającą jako prawnie obowiązujące granice i znaki graniczne opisane w protokole granicznym z 10 marca 2015 r. przez geodetę tj. 21 grudnia 2015 r. do chwili uprzedniego wyroku tutejszego Sądu w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania (grudzień 2020 r.) upłynęło około 5 lat. Z kolei od wyroku z 2 grudnia 2020 r. w sprawie II SAB/Bd 56/20 do chwili niniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie tego postępowania kolejny rok. Z akt sprawy nie wynika nadto, aby do dnia wyrokowania sprawa została rozstrzygnięta przez Burmistrza.

Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu ww. wyroku, oceniając przebieg postepowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd jednoznacznie już stwierdził: "wobec oświadczeń organu o niemożliwości podjęcia dalszych, oczekiwanych działań ze względu na odmowy realizacji czynności przez geodetów, że to obowiązkiem organu jako "gospodarza" postępowania administracyjnego jest znalezienie odpowiedniego kontrahenta, który podjąłby się dokonania czynności rozgraniczenia gruntów. Podejmowane przez organ próby znalezienia geodety okazały się nieskuteczne i prowadzone były w sposób niestaranny, skoro w przeciągu wielu miesięcy nie udało znaleźć się wykonawcy.

W tym stanie rzeczy w sposób oczywisty można zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania, a przewlekłość ta miała charakter rażący ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania, brak należytej aktywności organu w tym okresie, co należało utożsamiać w znacznej mierze z opieszałością. W szczególności podkreślić należy, że zwłoka, która wystąpiła w niniejszej sprawie, została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko oraz sprawnie. Organ nie dołożył należytej i oczekiwanej od organu administracji publicznej staranności, polegającej na pozyskaniu materiału dowodowego pozwalającego ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Tym wymogom organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił zadość".

Powyższy prawomocny wyrok, na podstawie art. 170 p.p.s.a., wiąże w niniejszej sprawie Burmistrza Strzelna jak również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy przedłożonych przez organ wraz ze skargą należy wskazać, że po ww. wyroku Sądu Burmistrz składał zapytania ofertowe dotyczące wykonania rozgraniczenia:

1. - dopiero 5 marca 2021 r., w którym termin składania ofert określono do 29 marca,
2. - 6 kwietnia 2021 r., termin składania ofert – 30 kwietnia, termin wykonania 8 tygodni (cena 200 zł),
3. - 17 maja 2021 r., termin składania ofert 24 maja, termin wykonania określono na 16 tygodni (k.63-64). Z. w aktach sprawa oferta wykonania przedmiotowego zadania od uprawnionego geodety S. P. (cena 8580 zł) złożona 20 maja 2021 r.
4. - 12 lipca 2021 r. została podpisana umowa nr 1/RNM/2021 na wykonanie tego zadania, w której termin jego wykonania określono na 10 miesięcy (!) od jej podpisania (tj. do 12 maja 2022 r.). Z akt sprawy nie wynika, dlaczego organ zwarł umowę określającą tak długi termin jej wykonania (kilkukrotnie dłuższy niż w ofercie). Co istotne, z treści umowy (§ 5 kary umowne) wynika pośrednio możliwość odstąpienia od wykonania umowy bez konieczności płacenia kar umownych, umowa ta nie zabezpieczała w dostateczny sposób realizacji jej przedmiotu nawet w wyznaczonym 10-o miesięcznym terminie.
5. - Pismem z 13 września 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na przewlekłe prowadzenie tej sprawy przez Burmistrza, wskazując, że pomimo upływu ponad ˝ roku od zwrotu mu akt wraz z wyrokiem Sądu, odbyły się wyłącznie wstępne oględziny nieruchomości przez geodetę, a sprawa nie została załatwiona zgodnie z przepisami art. 35 i 36 k.p.a.. Postanowieniem z 21 października 2021 r. (znak SKO-439/101/21 - k. 28 akt sądowych) SKO w Bydgoszczy uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi termin załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2021 r.
6. - 2 grudnia 2021 r. Ł. K. złożyła skargę do tutejszego Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Strzelna.

Podkreślenia w tym miejsca wymaga, że w opisanym wyżej okresie organ z naruszeniem art. 36 w zw. z art. 35 k.p.a. nie informował stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki ani nowym terminie załatwienia sprawy.

Z dalszej analizy akt administracyjnych wynika, że 7 lutego 2022 r. (tj. niemal 7 miesięcy po podpisaniu umowy) geodeta poinformował, ze nie jest zainteresowany wykonaniem umowy i rezygnuje. Ponowne zapytanie ofertowe Burmistrz ogłosił dopiero 29 marca 2022 r., określając termin realizacji tego zadania na 10 m-cy od podpisania umowy.

W dniu 24 lutego 2022 r. SKO w Bydgoszczy poinformowało Burmistrza o wpływie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej Burmistrza Strzelna z 29 września 2015 r., a pismem z 7 kwietnia Kolegium poinformowało o wszczęciu na wniosek Ł. K. postępowania w sprawie nieważności spornej decyzji Burmistrza. Wobec powyższego postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie w sprawie wznowienia postepowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 29 września 2015 r. z uwagi na zaistniałą kolizję trybów nadzwyczajnych postępowania. Organ w uzasadnieniu wskazał m.in., że decyzja w sprawie podjęcia na nowo postępowania wznowieniowego względnie jego umorzenia zostanie podjęta po prawomocnym rozstrzygnięciu złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności.

Mając na uwadze powyższe Sąd zważył, że nawet uwzględniając skomplikowany charakter sprawy, Burmistrz także mimo upływu ponad roku od uprzedniego wyroku stwierdzającego przewlekłe prowadzenie tego postępowania wznowieniowego o charakterze rażącego naruszenia prawa, nadal sprawy nie załatwił co do jej istoty, a podjęte działania w celu wyłonienia osoby o wiadomościach specjalnych (biegłego) nie były wystarczające dla skutecznego i bez zbędnej zwłoki sporządzenia zasadniczego dowodu w tej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że organ podejmował czynności w znacznych odstępach czasu, wydłużał czas na wykonanie zadania, nadto n wynika z analizy akt sprawy aby podjął jakiekolwiek inne czynności (poza standardowymi zapytaniami ofertowymi) celem uzyskania opinii geodety i wykonania rozgraniczenia nie wynika z akt sprawy aby organ.

Organ naruszył zatem nie tylko art. 35 § 3 lecz także art. 36 § 1 k.p.a. nie informując wnioskodawcy o niezałatwieniu jego sprawy, nie wskazując przyczyn i nie określając nowego terminu. Organ powinien podjąć takie działania jeszcze przed upływem terminu, który wprowadza go w stan bezczynności. Tymczasem pomiędzy wydaniem ww. wyroku, a upływem ustawowego terminu na jego rozpoznanie, następnie upływem dodatkowego terminy wyznaczonego postanowieniem SKO, a nawet po wniesieniu skargi Sąd nie dostrzegł żadnych, uwidocznionych w aktach, informacji organu kierowanych do stron.

Reasumując rozważania nad zarzutem przewlekłości w sprawie skarżącej, konfrontując widoczne na podstawie akt tempo załatwiania sprawy skarżącej przez organ z terminami ustawowymi i okolicznościami tej konkretnej sprawy, Sąd wyraźnie i bezspornie zauważa wystąpienie przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez Burmistrza Strzelna.

Skarżąca wnosiła o stwierdzenie, że przewlekłość w tej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 149§ 1a ustawy p.p.s.a. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności w postępowaniu przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Należy mieć oczywiście na względzie, że sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest wyłączną okolicznością dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 7 września 2021 r., III OSK 977/21, Lex nr 3219595). Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy okres wykroczenia poza ustawowy okres załatwienia sprawy, uwzględniając działania organu od wyroku z 2 grudnia 2021 r. w sprawie II SAB/Bd 56/20 (który wraz ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy wpłynął do organu 6 marca 2021 r.) do dnia wniesienia skargi, nie jest na tyle długi, aby w tej sprawie obiektywnie w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego należało go ocenić jako rażący. Podkreślić w tym miejscu należy, że w ww. wyroku, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy, stwierdzając że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzając organowi grzywnę, Sąd nie wyznaczył terminu do załatwienia sprawy.

Nie można nadto pominąć okoliczności, że podejmowane przez organ działania, mimo ich dotychczasowej nieskuteczności, i niewykorzystania wszelkich możliwości np. informacyjnych, trybów poszukiwania wykonawcy, zmierzały jednak bezpośrednio do wyłonienia eksperta – geodety, który dokona niezbędnych w tym postępowaniu czynności w zakresie ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Niewątpliwie w pewnym zakresie zatem, na długość kontrolowanego postępowania miały także okoliczności niezawinione przez organ administracji

Dla orzeczenia w sprawie przewlekłości spornego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza konieczne było nie tylko ustalenie czy na dzień wniesienia skargi organ nadal pozostawał w bezczynności, czy też sprawę rozstrzygnął lub zakończył stosownym orzeczeniem, lecz także stanu sprawy po wniesieniu skargi – na chwilę orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia tego postępowania. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że przedmiotowe postępowanie wznowieniowe nie zostało na dzień orzekania zakończone. Jak już wskazano postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r. (RR.6830.1.2015.2022) organ zawiesił z urzędu postępowanie wznowieniowe, zasadnie uznając, że jego wynik zależy od wyniku prowadzonego na wniosek skarżącej przez SKO w Bydgoszczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza z 2015 r. Stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu nie jest dopuszczalne bezpośrednie kontrolowanie zgodności z prawem tego postanowienia, bowiem podlegało ono ewentualnemu odrębnemu zaskarżeniu najpierw w drodze zażalenia, a następnie ewentualnie skargi do sadu administracyjnego.

Na potrzeby niniejszego postępowania Sąd podziela stanowisko wyrażone w tym postanowieniu, zgodnie z którym w sytuacji gdy w toku postępowania w sprawie wznowieniowej, zostanie skutecznie wszczęte przed innym organem postępowanie w sprawie nieważności tej samej decyzji, postępowanie wznowieniowe podlega obligatoryjnemu zawieszeniu. Niewątpliwie bowiem stwierdzenie nieważności danej decyzji z powodów tkwiących w niej wad kwalifikowanych wywołuje najdalej idące skutki prawne, gdyż powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Uchylenie natomiast decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym, wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tej sprawie zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia zależało z pewnością rozpatrzenie tej (wcześniej wszczętej) sprawy wznowieniowej stało się, na skutek wniosku strony rozpatrzenie w trybie administracyjnym przez SKO sprawy nieważności kwestionowanej decyzji o rozgraniczeniu.

Wskazać jednocześnie należy, że w myśl art. 97 § 2 k.p.a. gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie, o których mowa, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Przy czym, w przypadku gdyby organ nie uwzględnił takiego wniosku strony i odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, wówczas stronie przysługuje na takie postanowienie zażalenie, a następnie ewentualnie skarga do sądu administracyjnego (art. 101 § 3 k.p.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a.).

Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowe postępowanie zostało podjęte. Z uwagi na długotrwałość prowadzenia sprawy (od grudnia 2015 r.) po wniesieniu niniejszej skargi, przed zawieszeniem postępowania jak i później organ mógł podejmować niezbędne czynności zmierzające do wyłonienia biegłego geodety do tej sprawy. Stwierdzić jednocześnie przyjdzie, że błędne jest stanowisko organu zawarte w końcowej części uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania, zgodnie z którym: "decyzja w sprawie podjęcia na nowo postępowania wznowieniowego względnie jego umorzenia zostanie podjęta po prawomocnym rozstrzygnięciu złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności".

Po pierwsze bowiem postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, nie skutkuje ponownym wszczęciem i prowadzeniem postępowania "na nowo", lecz kontynuowaniu wszczętego uprzednio postępowania. Zawieszenie postępowania wstrzymuje jedynie bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103).

Po wtóre w opisanej sytuacji należy stwierdzić, że przyczyna zawieszenia ustaje w dniu, w którym decyzja administracyjna kończąca pozostające w kolizji postępowanie nieważnościowe uzyskała przymiot ostateczności Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z kolei decyzja ostateczna jest wykonalna i wywołuje wynikające z niej skutki prawne. Nawet ewentualne zaskarżenie takiej decyzji do sądu administracyjnego, nie niweczy samoistnie jej wykonalności, dopóki nie zostanie ona wstrzymana odpowiednio przez organ lub sąd w trybie przepisów art. 61 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 16 § 3 decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sadu, są prawomocne. Tym samym, to nie prawomocność decyzji ostatecznej stanowi podstawę do podjęcia zawieszonego w tej sprawie postępowania.

Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że przed tutejszym Sądem toczy się sprawa II SA/Bd 713/22 ze skargi Ł. K. na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 14 czerwca 2022 r. (znak SKO-4213/3/22) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Strzelna z 29 września 2015 r. Oznacza to zatem, że postępowanie nieważnościowe Kolegium zostało zakończone ostatecznie w administracyjnym toku instancji, co winno skutkować niezwłocznym podjęciem zawieszonego przez Burmistrza postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia. Podkreślenia wymaga, że z chwila ustania przyczyny zawieszenia organ administracji jest zobligowany do podjęcia tego postępowania, zatem nie ma w tym zakresie podstaw do oczekiwania na prawomocność wyroku w niniejszej sprawie.

Z tych powodów uwzględniając skargę na przewlekłość, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., Sąd: 1. zobowiązał Burmistrza Strzelna do załatwienia sprawy o wznowienie postępowania w terminie 30 dni od dnia podjęcia zawieszonego postępowania, 2. Stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sad oddalił żądanie skargi dotyczące orzeczenia o grzywnie, mając na uwadze przywołane wyżej okoliczności tej sprawy. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z wnioskiem, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania w kwocie 100 zł, tj. uiszczonego wpisu sądowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wskazania Sądu zawarte w wydanych w tej sprawie administracyjnej wyrokach, w szczególności podejmie bez zbędnej zwłoki wszelkie niezbędne i dopuszczalne czynności celem ustanowienia koniecznego w tej sprawie geodety dla przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. Organ zważy, że obowiązujące przepisy prawa administracyjnego oraz procedury nie uzależniają przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania dowodowego koniecznego do załatwienia przedmiotowego sprawy od wysokości kosztów tego postępowania. Obowiązki organu wynikają jednoznacznie z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Dalsze lekceważenie lub uchylanie się od tych obowiązków skutkować może odpowiedzialnością finansową. Organ winien przestrzegać terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a. oraz niniejszym wyrokiem i prawidłowo stosować przepisy art. 136 k.p.a. w każdym przypadku niedochowania terminu załatwienia sprawy.

Jednocześnie mając na uwadze, że jest to już kolejny wyrok stwierdzający przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza niniejszej sprawy administracyjnej należy pouczyć strony, że zgodnie z art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W takim przypadku Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3).

W myśl §§ 4 i 5 osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Odszkodowanie to przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego.

Zgodnie z § 6 art. 154 grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto uwzględniając taka skargę skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7).