Uzasadnienie
Skarżąca W. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżąca wskazała, że złożonym za pośrednictwem platformy e-PUAP wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zwróciła się do Wójta Gminy P. o przesłanie na wskazany we wniosku adres elektroniczny informacji, w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna gminy - tj. czy poprzez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy też poprzez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w urzędzie gminy, czy też w inny - i jaki sposób. W przypadku zlecenia obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii skarżąca wniosła o udostępnienie umowy zlecenia obsługi prawnej zawartej z tą kancelarią oraz o udostępnienie (w formie skanów) obustronnych faktur VAT (lub innych dokumentów księgowych) za 3 ostatnie miesiące.
Ponadto skarżąca zażądała, aby w przypadku realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na umowę o pracę organ podał ilość etatów oraz miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania jednego etatu, a także o podanie, w jaki sposób rozliczane są zasądzone na rzecz gminy koszty zastępstwa procesowego w sprawach sądowych, cywilnych, administracyjnych, sądowo - administracyjnych, w których gminę reprezentuje prawnik (adwokat lub radca prawny) - tj. czy są wypłacane prawnikowi w całości dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika, czy też po uprawomocnieniu się wyroku. Organ nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, co zdaniem skarżącej skutkuje uznaniem, że organ pozostaje w stanie bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o umorzenie postępowania podkreślając, że udzielono odpowiedzi na wniosek w dniu [...] czerwca 2017 r. Odpowiedź uwzględniała w całości żądanie wnioskodawczyni.
Organ podkreślił, że przekroczenie 14-dniowego terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek wiązało się ze zmianami organizacyjnymi w Urzędzie oraz faktem, że wpływ wniosku do organu nastąpił w okresie urlopowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana w oparciu o kryterium legalności obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W związku z tym, iż przedmiot sprawy stanowi bezczynność polegająca na nie udostępnieniu w terminie informacji publicznej wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępniania reguluje ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako udip). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji.
Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip).
Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym trybie ich działania, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).
Przy takim unormowaniu żądane przez wnioskodawczynię informacje o zasadach świadczenia obsługi prawnej dla Gminy, w tym także kopie umów i faktur dotyczące tej obsługi należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu udip. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek skarżącej musiał zostać uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu udip.
Bezsporna i zarazem niewątpliwa jest także okoliczność, że Wójt Gminy jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z udip, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przesądza o tym status i kompetencje wójta określone ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.). Wójt Gminy - jako organ samorządu terytorialnego - jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, zobowiązanym do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.
Przesądzenie, że objęte wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. informacje stanowią informację publiczną oraz że Wójt Gminy P. jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oznacza, że w sprawie organ zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia).
W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie w ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip).
Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami udip, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Należy jednak przy tym podkreślić, że bezczynność organu nie będzie miała miejsca w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też, gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, a jedynie do poinformowania o tym wnioskodawcy zwykłym pismem.
Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie udip podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 udip).
Na tle poczynionych powyżej uwag nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił nieznacznie ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji. Wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął bowiem do organu w dniu [...] czerwca 2017 r., a zatem wynikający z art. 13 ust. 1 udip termin udostępnienia informacji upłynął z dniem [...] czerwca 2017 r. Wnioskowana informacja została natomiast udostępniona w dniu [...] czerwca 2017 r. Tym samym więc w sprawie wystąpił stan bezczynności, gdyż organ udostępnił skarżącej informację z przekroczeniem przewidzianego w art. 13 ust. 1 udip terminu, bez powiadomienia o tym skarżącej w trybie art. 13 ust. 2 udip. Z uwagi jednak na okoliczność, że ów stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi ustał na skutek udzielenia przez organ informacji skarżącej w dniu [...] czerwca 2017 r., należało uznać postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność Wójta za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego podmiotu do załatwienia ww. wniosku.
Skoro przed wydaniem wyroku organ przestał być bezczynny, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie - postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności adresata wniosku. W konsekwencji więc Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. (pkt 1 sentencji wyroku).
Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym nieznaczne przekroczenie terminu jej załatwienia, niekwestionowanie obowiązku udzielenia informacji oraz okoliczność udostępnienia informacji niezwłocznie po wniesieniu do Sądu skargi Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącej i udzieleniu wskazanej w nim informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech.
Przekroczenie terminu załatwienia sprawy było nieznaczne, co nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny. Stąd, na podstawie art. 149 § 1a ppsa Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku.
O należnych skarżącej kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i art. 207 § 2 p.p.s.a. Ustalając, czy w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a. zbadać należy m.in.: nakład pracy pełnomocnika oraz stopień zawiłości sprawy. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika Sąd wziął pod uwagę fakt, że do Sądu wniesiono kilka skarg analogicznej treści w tożsamych rodzajowo sprawach (sygn. akt II SAB/Bd 70/17, II SAB/Bd 74/17, II SAB/Bd 76/17, II SAB/Bd 77/17, II SAB/Bd 79/17, II SAB/Bd 84/17, II SAB/Bd 86/17). Biorąc pod uwagę m.in. powtarzalność spraw i związany z tym mniejszy nakład pracy pełnomocnika, Sąd uznał, że zastosowanie ww. przepisu jest uzasadnione.