Uzasadnienie
Skarżący- O. S. P. E. "P. D. Ż." złożył skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w załatwieniu sprawy dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej, wszczętej postanowieniem z [...] marca 2014 r.
Postanowieniem z [...] marca 2014 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na wieży zamkowej przy ul. [...] w B. przez P. sp. z o.o. w W.. W postanowieniu nałożono na spółkę obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza M. B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie 30 dni, (zmienionym postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. przez wyznaczenie terminu do [...] października 2014 r.)
Postanowieniem z [...] października 2014 r., zawieszono postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – uzgodnienia inwestycji z K. - P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Postanowienie zostało zaskarżone przez skarżące stowarzyszenie.
Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. podjęto zawieszone postępowanie.
W dniu [...] listopada 2015 r. spółka złożyła wniosek o przesunięcie terminu załatwienia sprawy - o ok. 4-6 miesięcy w związku z koniecznością dopełnienia formalności związanych z demontażem części urządzeń.
Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. organ zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ- Burmistrza [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zawieszenie nastąpi do czasu uzyskania zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy i rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dniu [...] maja 2016 r. (wpływ do organu [...] czerwca 2016 r.) stowarzyszenie złożyło zażalenie na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Postanowieniem WINB odmówiono wyznaczenia dodatkowego terminu organowi pierwszej instancji do załatwienia sprawy, gdyż postępowanie jest zawieszone a postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie zostało zaskarżone. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej "P.p.s.a."), Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zakres kontroli sądu w tym przedmiocie sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2).
Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm., dalej "K.p.a."), bowiem wniósł do organu odwoławczego zażalenie na bezczynność PINB.
Przedmiotem skargi jest bezczynność i jednocześnie przewlekłość prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Organ nie wydał w terminach określonych w art. 35 § 3 K.p.a. stosownego aktu administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ prowadzi postępowanie niezgodnie z przepisami K.p.a. i bezprawnie je przedłuża.
Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W myśl art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, z późn. zm.). Pojęcie przewlekłego postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Przez sformułowanie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, opubl. w LEX nr 1624342).
Przewlekłe prowadzenie postępowania jest okolicznością faktyczną, której w przeciwieństwie do stanu bezczynności, nie da się usunąć. Przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem. W takim przypadku organ podejmuje czynności w toku postępowania, ale czyni to w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy, ponieważ przykładowo korzysta w sposób nieuzasadniony z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, termin "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu od upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 2 K.p.a., po bezskutecznym upływie terminu do załatwienia sprawy, określonym w art. 35 K.p.a., strona może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Jak zostało to już wyżej zasygnalizowane, przejawem przewlekłego postępowania jest m.in. podejmowanie czynności zbędnych lub czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, w ten sam sposób należy traktować powstrzymywanie się organu od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jak również podejmowanie takich czynności w znacznych odstępach czasowych. Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w szczególności może polegać na niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym dla danego rodzaju sprawy. Obejmować będzie także opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Pod pojęciem bezczynności należy rozumieć nie wydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynności organu służyć ma usunięciu stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego.
Aby ocenić zasadność skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) w niniejszej sprawie należy dokonać analizy podejmowanych w postępowaniu czynności oraz zaniechań zarówno organu administracji publicznej jak i stron postępowania.
W dacie wniesienia przez skarżącego do sądu administracyjnego skargi jak również w dacie orzekania przez Sąd organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej, gdyż do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy administracyjnej w jakikolwiek sposób, ani poprzez wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej ani też dokonanie czynności.
Stosownie do treści art. 48 ust 1 pr. bud. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
- 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
- a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;
- b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
- - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
- 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
- 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
- 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Postępowanie legalizacyjne zostało jednak zawieszone. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony (§ 2).
Według art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie(§ 2).
Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (§ 3).
Zawieszenie postępowania jest instytucją procesową i podlega zaskarżeniu. W rozpoznawanej sprawie postanowienie o zawieszeniu nie zostało zaskarżone a Sąd w postępowaniu o bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest władny oceniać merytorycznie podjętych przez organ czynności, zwłaszcza tych, które mogą podlegać kontroli instancyjnej. Taka sytuacja, co do zasady stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieusprawiedliwionej opieszałości lub bezczynności organu, gdyż w czasie zawieszenia postępowania organ zobowiązany jest podejmować tylko czynności zmierzające do podjęcia postępowania a fakt niezaskarżenia postanowienia dodatkowo wskazuje na konieczność ostrożnego kwestionowania działań organu.
Należy jednocześnie podkreślić, że stan zawieszenia nie może być parasolem ochronnym przed bezczynnością. Zawieszenie postępowania stanowi tylko kwestię incydentalną, która nie może służyć wyłącznie odroczeniu w czasie wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd dopatruje się jednak działań organu, które mają cechę pozorności. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. organ zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ- Burmistrza [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zawieszenie nastąpi do czasu uzyskania zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy i rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy zwrócić uwagę, że już w postanowieniu z [...] marca 2014 r. o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na wieży zamkowej przy ul. [...] w B. przez P. sp. z o.o. w W. organ nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza M. B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tych okolicznościach trudno uznać za zasadne ponowne żądanie tego samego dokumentu.
Niezależnie od tego, zawieszenie postępowania dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Żądanie przedłożenia dokumentu nie jest zagadnieniem wstępnym,wymagającym wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Zobowiązanie do przedłożenia określonego dokumentu stanowi jedynie o konieczności dokonania określonej czynności. Nie jest natomiast uzasadnione w sprawie legalizacji wstrzymywanie postępowania z powodu wystąpienia przez inwestora o rozpoznanie wniosków przez inny organ, nie pozostających w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym.
W podanych okolicznościach istnieją podstawy do uznania, że działania organu miały charakter działań pozornych, mających na celu odroczenie w czasie wydania rozstrzygnięcia, które doprowadziły do przewlekłości postępowania.
Jak stanowi art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. O ile strona, która żąda od organu rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach, mimo wypełnienia przez organ powyższych zadań, nie przedłoży koniecznych dokumentów potwierdzających zasadność żądania i uchyla się od współpracy z organem w celu szybkiego załatwienia sprawy np. podejmuje działania nie prowadzące do wyjaśnienia istniejących w sprawie wątpliwości, lecz wyłącznie do wydłużenia postępowania, nie jest rolą organu nieuzasadnione powstrzymywanie się od wydania aktu rozstrzygającego o istocie sprawy, na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego.
W ocenie Sądu analiza okoliczności niniejszej sprawy i przywołana sekwencja czynności procesowych organów administracji daje podstawy do uznania, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa- art. 149 § 1a P.p.s.a. Była ona konsekwencją niewłaściwego stosowania prawa i naruszenia obowiązku dostatecznego i szybkiego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu (przez co należy rozumieć także stosowne orzeczenie) – 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i nałożył na organ grzywnę w wysokości [...] zł, uznając, że spełni ona dostatecznie funkcję dyscyplinującą i jednocześnie prewencyjną- art. 149 § 2 P.p.s.a.
Z podanych powodów, na podstawie art. 149 § 1, 1a i § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z wnioskiem Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania w wysokości [...] zł (wpis od skargi).