Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. Z. D. (skarżąca) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] "o podjęcie właściwego postępowania zgodnie z ustawą Prawo budowlane, w związku z wybudowaniem niezgodnie z projektem budowlanym piwnicy w budynku A. S. na posesji nr [...] przy ul. [...] we [...], na działce [...]". Wskazała, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym szerokość wszystkich piwnic powinna wynosić 560 cm. Wskazała, że o ile jej piwnica ma prawidłową szerokość, to piwnica A. S. ma szerokość niezgodną z projektem.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r., wysłanym do organu w reakcji na jego zawiadomienie o planowanej kontroli nieruchomości, skarżąca rozwinęła swoje stanowisko wskazując, że niezgodność z projektem dotyczy również piwnic w pawilonach nr [...] – budynek składa się z pięciu segmentów, więc jeżeli jeden został wybudowany węższy, to któryś z pozostałych jest szerszy, co należy sprawdzić. Stwierdziła, że skoro jej piwnica (nr [...] i [...]) ma prawidłową szerokość, to zwężenie piwnicy A. S. jest efektem poszerzenia któregoś z dwóch pozostałych budynków lub ich obu.
W piśmie z dnia [...] września 2020 r. organ poinformował skarżącą, że w dniu [...] września 2020 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, przy czym ze względu na zalanie piwnicy nie było możliwości sprawdzenia ich szerokości. Organ wskazał, że dokonano obmierzenia szerokości całego ciągu pawilonów na poziomie piwnic (bez ocieplenia) i łączny pomiar szerokości pawilonów na poziomie piwnic nie odbiega od projektu budowlanego. Wskazał, że nie ma podstaw do podejmowania działań na podstawie ustawy Prawo budowlane.
Pismem z dnia [...] września 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (pismo zatytułowano jako "skarga na bezczynność").
W skardze na bezczynność wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. D. zarzuciła, że PINB nie podejmuje postępowania mającego doprowadzić do stanu zgodnego z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę lokalu A. S.. Przytoczywszy okoliczności faktyczne sprawy skarżąca wskazała, że organ nie reaguje na budowę niezgodną z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sprawa wiąże się z innymi postępowaniami dot. przedmiotowego zespołu pawilonów. Stwierdził, że skoro piwnice zostały wykonane jako całość, a nie poszczególne elementy oddzielnie, to w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej "p.b.") kontroli podlega szerokość całego obiektu (zespołu pawilonów) i mieszczą się one w granicach wyznaczonych projektem budowlanym. Organ wskazał jednocześnie, że nie dysponuje samym projektem, jednak powyższy wniosek potwierdzają fragmenty dokumentacji projektowej oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w 2014 i 2020 r. Organ wskazał nadto, że ewentualne niezgodności wymiarowe w ramach poszczególnych pomieszczeń piwnicznych mogą być przedmiotem roszczeń cywilnoprawnych ich właścicieli, oraz że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Z uwagi na to, że przedmiotem skargi była bezczynność organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Skarżąca, pismem z dnia [...] września 2020 r. skierowała do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pismo zatytułowane "skarga na bezczynność", które zidentyfikować należy jako ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Skarżąca wyczerpała zatem środek zaskarżenia bezczynności organu, co uprawniło ją do wniesienia skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym sposób rozpoznania ww. pisma przez organ wyższego stopnia (tutaj organ potraktował to pismo jako skargę złożoną w trybie opisanym w dziale VIII k.p.a.).
Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17).
W realiach rozpoznawanej sprawy PINB udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącej złożony [...] lipca 2020 r., w której poinformował wnioskodawczynię, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisu p.b. W odpowiedzi na skargę powielił to stanowisko, wskazując, że postępowanie naprawcze wszczynane jest z urzędu, zgodnie z art. 53a p.b.
W istocie pismo skarżącej z [...] lipca 2020 r., należało uznać za wniosek o wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 – art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 – dalej "p,b."), albowiem skarżąca powoływała się na dokonanie odstępstwa od projektu budowlanego.
Co się natomiast tyczy stanowiska organu, że postępowanie naprawcze wszczynane jest z urzędu, zgodnie z art. 53a p.b., to trzeba mieć na względzie okoliczność, że przepis ten został wprowadzony przez art. 1 pkt 42 lit. a, ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) i jakkolwiek wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., to jednak nie oznacza to, ze organ odczekawszy jeden dzień od tej daty, kierując pismo z dnia [...] września 2020 r. do skarżącej, mógł przyjąć, że z uwagi na to, iż postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie podlega wszczęciu jedynie z urzędu, zaszły przesłanki do uznania sprawy za załatwioną bez narażenia się na zarzut bezczynności.
W pierwszym rzędzie trzeba bowiem zwrócić uwagę na okoliczność, że godnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r., do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych:
- 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26,
- 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia
- - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie mogło zostać wszczęte, tak na wniosek, jak i z urzędu.
Krąg stron prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, podobnie jak i legalizacyjnego (w zależności od zakwalifikowania inwestycji) ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowo administracyjnym, przed wskazaną nowelą, pojawił się problem, czy te postępowania mogą toczyć się wyłącznie z urzędu, czy również na wniosek. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 584/11 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja taka w powiązaniu z treścią art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu ale również na wniosek strony postępowania.
Brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek – chodzi o okres przed ww. nowelizacją - nie pozwala bowiem przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu.
W konsekwencji nie było przeszkód do zastosowanie w sprawie art. 61 § 3 k.p.a., który stanowi, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi. Skoro więc wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2020 r., wpłynął do organu [...] lipca 2020 r. (i to zresztą w sytuacji przed wprowadzeniem art. 53a p.b), to powstaje problem, czy doszło do wszczęcia postępowania na wniosek strony. By jednak rozstrzygnąć to zagadnienie, organ winien był rozstrzygnąć w pierwszym rzędzie problem, czy skarżącej przysługiwał status strony. Innymi słowy, czy wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. o wszczęcie postępowania, pochodził od strony, a więc od podmiotu legitymującego się interesem prawnym we wszczęciu postępowania.
Zbadanie jednak, czy w przedmiotowej sprawie doszło do wszczęcia postępowania na wniosek strony nie wpływa jednak na uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia, iż postępowanie zostało wszczęte z urzędu.
Po wpłynięciu wniosku skarżącej, organ podjął czynności wyjaśniające, w tym dokonał kontroli, o terminie której zawiadomił skarżącą, a następnie sporządził w dniu [...] września 2020 r., protokół oględzin. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 1981r., SA 654/81, z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 1089/81, ONSA 1981/1/34, z dnia 21maja 1981r., II SA 83/81, ONSA 1981/1/42, z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 473/81, ONSA 1981/1/33, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 312). W celu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania nałożono na organ administracji obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.).
Jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl art. 61 § 4 k.p.a., to za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony. Za wskazaną czynność należy więc uznać zawiadomienie organu z dnia [...].08.2020 r., skierowane do stron, w tym do skarżącej o tym, że na [...] września 2020 r., godz. 10,00 zaplanowano przeprowadzenie kontroli w nieruchomości przy ul. [...] we [...]. Oznacza to, że organ wszczął już postępowanie. W takim razie w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a w tej sprawie organ nie ustalił dotąd aby zachodziły przesłanki do wydania innego niż decyzja rozstrzygnięcia. Organ zajął wprawdzie merytoryczne stanowisko odnośnie żądań skarżącej (z pismo z dnia [...] września 2020 r.), lecz dokonał tego w ramach zwykłego, kierowanego do skarżącej pisma, co doprowadziło do powstania bezczynności organu trwającej do czasu wydania przez Sąd wyroku.
Trzeba przy tym wyjaśnić, że w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego ma do czynienia z wyraźnie określonym przedmiotem postępowania, tak jak w tej sprawie, ma obowiązek ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawca ma interes prawny w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania, a jeżeli uważa, że mu status strony nie przysługuje, powinien skorzystać z możliwości zastosowania przepisu art. 61a k.p.a., natomiast w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, winien przeprowadzić ocenę czy naruszono przepisy Prawa budowlanego (vide. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego powinien być bowiem zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. Zatem w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, czego w tej sprawie organ nie uczynił, lecz wszczął postępowanie. W tych warunkach zastosowanie na obecnym etapie postępowania art. 61a § 1 k.p.a. nie jest już możliwe.
Podkreślenia wymaga przy tym, że nie jest rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu dokonywanie oceny, czy organ powinien był wszcząć postępowanie czy odmówić wszczęcia postępowania. Przedmiotem oceny jest natomiast to, czy organ w wymaganej prawnie załatwił wniosek skarżącej. Jak już wskazano, gdyby czynności organu po złożeniu wniosku przez skarżącą zmierzały jedynie do zbadania przesłanek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i gdyby zarazem skarżąca nie posiadała interesu prawnego składając wniosek, to rzecz jasna postępowanie nie powinno było być wszczęte. Organ jednak podjął czynności procesowe celem poczynienia merytorycznych ustaleń w sprawie, o czym zawiadomił skarżącą, więc fakt wszczęcia postępowania jest niewątpliwy. W tych warunkach, organ miał dwie drogi do załatwienia sprawy.
Po pierwsze poprzez wydanie decyzji, w której odniósłby się do żądania skarżącej, którą uznałby tym samym za stronę postępowania lub, po drugie, poprzez umorzenie postępowania, uznając, że jest ono bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Oczywistym jest, że jedną z przesłanek bezprzedmiotowości jest brak interesu prawnego wnioskodawcy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kwestia ta nie została wyjaśniona. Wszczynając postępowanie organ nie wyjaśnił, czy i jaki interes prawny ma skarżąca żądając zbadania "nieprawidłowości w budowie piwnicy A. S.", a więc badania ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego. Nie wyjaśniono, na czym skarżąca opiera swój interes prawny, w szczególności, czy posiada tytuł prawny do lokalu piwnicznego A. S..
Akta sprawy nie potwierdzają, jak kształtują się stosunki własnościowe spornego zespołu pawilonów, w tym przede wszystkim, czy skarżąca jest współwłaścicielem tego zespołu pawilonów, ewentualnie których jego części. Podkreślić należy w tym kontekście, że zalegająca w aktach sprawy decyzja z dnia [...] lutego 1992 r., zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę pawilonów handlowo-usługowych na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] nr [...], wydana została na rzecz "zespołu użytkowników i właścicieli pawilonów przy ul. [...]". Wyjaśnić zatem należy, czy wniosek skarżącej dotyczy odrębnego majątku jej sąsiadki, czy może składnika nieruchomości stanowiącego współwłasność wszystkich sąsiadów.
Należy też zaznaczyć, że w ocenie Sądu, skarżąca nawet w sytuacji braku tytułu do lokalu piwnicznego sąsiadki, ma prawo żądać od organu aby ten ustalił, czy nie naruszono jej prawa własności niezgodną z prawem inwestycją, której wykonanie może wpłynąć na jej bezpieczeństwo i sposób wykonywania przez nią przysługującego jej do tego lokalu prawa własności. W sytuacji więc, na którą wskazuje organ w swym piśmie z dnia [...] września 2020 r., że nieruchomości przy ul. [...] oraz [...] objęte są już postępowaniem administracyjnym (naprawczym w trybie art. 50 – 51 pb), w zakresie robót budowlanych wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia, zaszłyby niewątpliwie przeszkody do prowadzenia postępowania z wniosku skarżącej w sytuacji, kiedy wspomniane postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 pb, odnosiłoby się również do nieruchomości skarżącej i zarazem swój interes prawny skarżąca oparłaby na przesłance naruszenia jej prawa własności związanej z bezpieczeństwem użytkowania swej nieruchomości.
Reasumując, Sąd uznał, że załatwienie wniosku skarżącej zwykłym pismem nie czyniło zadość wymogom określonym w k.p.a. Ocena zasadności jej żądań i zarzutów winna bowiem zostać dokonana wyłącznie w formach procesowych, przewidzianych w tej ustawie. Organ pozostawał zatem w bezczynności w rozpoznaniu jej wniosku.
Jednocześnie, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że organ podejmował czynności w sprawie w celu wyjaśnienia zarzutów skarżącej. W szczególności dokonał oględzin piwnicy sąsiadki skarżącej. Mylnie przy tym uważał, że nie musi podejmować w tej sprawie żadnego rozstrzygnięcia w formie decyzji, czy też postanowienia, co nie może przesądzić o uznaniu bezczynności jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 100 zł (punkt 3 sentencji).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu (vide art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.