Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2007r. M. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zarzucając, iż organ ten nie zakończył postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w A. w sprawie budowy budynku kawiarni na działce nr ewid. [...] przy ul. N. N. i w części na działce nr ewid. [...] przy ul. N. [...] w A. Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku kawiarni budowanego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. N. N. stanowiącej współwłasność Państwa R. i E. Ł. i w części na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. N. [...] w A. stanowiącej współwłasność Pani E. O. oraz E. i M. Ł..
Powyższe zawiadomienie zostało doręczone M. i M. W. Pismem z dnia [...] lutego 2006r. organ poinformował państwa W. o przekazaniu akt przedmiotowej sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Następnie M. i M. W. wezwali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania decyzji lub innego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo organ wyjaśnił, iż przedmiotowa sprawa nie może być załatwiona merytorycznie, bowiem w jej przedmiocie zostały wydane dwa postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006r. oraz [...] maja 2007r. o jej zawieszeniu.
W dniu [...] maja 2007r. p. W. złożyli do Wojewódzkiego P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pismo zatytułowane "skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.". Wnosząc o wyznaczenie organowi I instancji - terminu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie nr [...] wyjaśnili, iż w sprawie budowy budynku kawiarni w A. prowadzone były jednocześnie trzy odrębne postępowania administracyjne:
- 1) nr [...] wszczęte na wniosek skarżących z dnia [...] listopada 2001r.;
- 2) nr [...] wszczęte z urzędu w dniu [...] czerwca 2004r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. Przedmiotowe postępowanie zostało umorzone na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2006r.;
- 3) nr [...] wszczęte z urzędu w dniu [...] listopada 2005r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. Natomiast tylko jedno z ww. postępowań, tj. [...], zostało zawieszone na podstawie postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2006r., a następnie [...] maja 2007r. Dodatkowo skarżący wskazali, że postępowanie wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. nr [...] nie zostało nigdy połączone z innymi postępowaniami prowadzonymi w tej samej sprawie, na zasadzie współuczestnictwa stron.
W odpowiedzi na powyższą skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, iż zarzuty w niej zawarte są nieuzasadnione. Wyjaśnił, iż organ I instancji nie może pozostawać w stanie bezczynności, skoro prowadzone postępowanie jest aktualnie zawieszone na mocy postanowienia z dnia [...] maja 2007r.
Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2007r. M. i M. W. wezwali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie merytorycznie - w trybie art. 104 k.p.a. - sprawy wszczętej z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. na mocy zawiadomienia z dnia [...] listopada 2005r. Wskazali, iż sprawa prowadzona pod numerem [...] jest formalnie odrębnym postępowaniem wszczętym z urzędu i organ nigdy nie zawieszał tegoż postępowania. Na mocy zaś postanowienia z dnia [...] maja 2007r. zostało zawieszone postępowanie prowadzone z ich wniosku pod numerem [...].
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. poinformował państwa W., że nie dysponuje wskazanym zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] listopada 2005r., a całość akt sprawy dotyczącej budowanego budynku kawiarni znajduje się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
W wymienionej na wstępie skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. skierowanej w dniu [...] lipca 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem zaskarżonego organu, państwo M. i M. W. wskazali, iż do chwili obecnej organ nie wydał żadnego aktu administracyjnego kończącego postępowanie wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. w sprawie nr [...].
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie ustosunkowując się do formułowanych w niej zarzutów wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż skarżący nie wyczerpali przewidzianego w art. 37 k.p.a. środka zaskarżenia w postaci zażalenia do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, a jej żądanie wymagało uwzględnienia.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.).
W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W razie skargi na niewydanie decyzji w ustawowo określonym terminie służy w postępowaniu administracyjnym zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, zgodnie przepisem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., cytowanej dalej: k.p.a. (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.).
W stanie faktycznym sprawy skarżący wyczerpali opisany wyżej tryb zażaleniowy, bowiem w dniu [...] maja 2007r. złożyli do organu wyższego stopnia, tj. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie zatytułowane "skarga na bezczynność PINB w S.", wskazując, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem organu I instancji zaprezentowanym w piśmie z dnia [...] maja 2007r. Następnie w terminie 30 dni od doręczenia im pisma organu II instancji z [...] lipca 2007r., stanowiącego odpowiedź na przedmiotowe zażalenie, wnieśli skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Nie ulega także wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie załatwił sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2007r. organ poinformował jedynie skarżących, że nie dysponuje wskazanym przez nich zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] listopada 2005r., a całość akt sprawy dotyczącej budowy kawiarni przez państwa Ł. na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w A. znajduje się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Zgodnie z treścią art. 35 §1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 §3 k.p.a.). Terminy te należy traktować jako maksymalne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 roku, VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109)
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uznania, iż skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. była uzasadniona.
Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika niezaprzeczalnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy przez państwa Ł. budynku kawiarni na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w A. (k.137 tomu IX akt administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A.). Analiza akt administracyjnych wskazuje ponadto, iż w dniu [...] stycznia 2006r. organ ten dokonał oględzin budowanego budynku kawiarni z udziałem skarżących (k.178). W aktach tych znajdują się również wnioski dowodowe złożone przez skarżących o przeprowadzenie w sprawie [...] m.in. wizji lokalnej budowanej kawiarni przy asyście Policji (k. 197), oraz o uzupełnienie akt sprawy o materiały dowodowe zgromadzone w innych postępowaniach toczących się w tej samej sprawie pod numerami: [...]. [...], [...], [...], [...] (k.200).
Ostatnim pismem w przedmiotowej sprawie jest natomiast informacja skierowana do państwa M. i M. W. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lutego 2006r. o przekazaniu akt sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W aktach sprawy brak jest dalszego ciągu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...]. Od chwili przekazania akt sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S., organ ten nie wydał zatem żadnego rozstrzygnięcia, nie poinformował też stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając ewentualnie przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę, iż postępowanie administracyjne, w sprawie budowy przez państwa Ł. budynku kawiarni toczy się od wielu lat i jest obecnie wielowątkowe, a organ posiada aktualnie tylko szczątkowe akta tej sprawy, ponadto postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. nr [...] sprawa została zawieszona, wskazać należy, iż powyższe okoliczności nie uzasadniają bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiotowej sprawie. Trzeba, bowiem podkreślić, że na mocy wspomnianego postanowienia z dnia [...] maja 2007r. organ zawiesił jedynie postępowanie administracyjne prowadzone pod numerem [...], które – jak wielokrotnie podkreślali skarżący - zostało wszczęte na ich wniosek z dnia [...] listopada 2001r. Postępowanie to, nie jest natomiast tożsame z postępowaniem wszczętym z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. Oba postępowania, pomimo, iż toczą się w tej samej sprawie nigdy nie zostały przez organy połączone, a zatem są to odrębne formalnie postępowania administracyjne.
W świetle powyższych faktów, nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie wydał żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, które rozstrzygałoby sprawę, co do jej istoty. Bezczynności organu w tym zakresie nie uzasadnia również argumentacja zaprezentowana w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007r., w którym organ informuje skarżących, że nie dysponuje zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], na podstawie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. wszczął z urzędu postępowanie. Podkreślić, bowiem należy, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny.
Zdaniem Sądu, w świetle powołanych wyżej przepisów i wskazanych faktów, należało stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pozostaje w bezczynności w sprawie wszczętej z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...]. Uzasadniało to więc zobowiązanie tego organu do wydania, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych, orzeczenia dotyczącego postępowania administracyjnego wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...].
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono w myśl art. 200 p.p.s.a., ustalając, że na niezbędne koszty postępowania składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 złotych.