Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 6 lutego 2023 r. H. Z. (dalej również jako "skarżąca"), na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") zwróciła się do Burmistrza Miasta Hajnówka o udostępnienie informacji w zakresie:
- 1. wskazania, czy, kiedy i w jakiej formie (użyczenie, własność, dzierżawa, inne) Gmina Miejska Hajnówka przekazała kolektor sanitarny usytuowany na stanowiącej w chwili obecnej własność H. Z. działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], Przedsiębiorstwu W. Sp. z o.o.
w H.,
2. przesłanie kserokopii uchwały, mocą której nastąpiło przekazanie urządzenia (kolektora sanitarnego posadowionego na działce [...]) Przedsiębiorstwu W. Sp. z o.o. z siedzibą w H. Pismem z dnia 28 lutego 2023 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej za pośrednictwem gońca urzędu miasta w dniu 3 marca 2023 r.) Burmistrz Miasta Hajnówka poinformował, że nie posiada dokumentów wskazanych we wniosku, gdyż Gmina Miejska Hajnówka nie uczestniczyła w tym zadaniu inwestycyjnym. Organ wskazał ponadto, że o dokumenty należy zwrócić się do Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. w H. Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. skarżąca wywiodła skargę na bezczynność organu, w której zarzuciła naruszenie art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez udzielenie informacji niezgodnej z wnioskiem, niejasnej i niewiarygodnej oraz z naruszeniem 14-dniowego terminu.
Pełnomocnik skarżącej wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnej z wnioskiem w niezwłocznym, określonym przez sąd terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że kolektor, którego wniosek dotyczył został wybudowany w sierpniu 1981 r. w oparciu o decyzję z dnia 10 września 1979 r. a został przyjęty do eksploatacji 12 sierpnia 1981 r. Wnioskodawcą była wówczas Okręgowa Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Białymstoku, ale decyzję w tej sprawie otrzymał również Urząd Miasta Hajnówka, więc nie sposób przyjąć, że nie uczestniczył w inwestycji związanej z przedmiotowym kolektorem sanitarnym, jeśli to tę inwestycję ma na myśli organ w odpowiedzi z dnia 28 lutego 2023 r.
Dalej pełnomocnik skarżącej podniosła, że Przedsiębiorstwo W. Sp. z o.o. utworzone zostało na podstawie aktu założycielskiego z dnia 15 listopada 1994 r. W uchwale nr lV/34/94 Rady Miejskiej w Hajnówce z dnia 28 października 1994 r. w § 2 burmistrza miasta i zastępcę burmistrza miasta wskazuje się jako założycieli Spółki, a zgodnie z § 3 - utworzonej Spółce kapitał założycielski przekaże zarząd miasta. W § 6 tegoż aktu wyraźnie zaznaczono, iż w celu realizacji określonych w § 5 niniejszego aktu Gmina Miejska w Hajnówce przekaże niezwłocznie w użyczenie na czas nieokreślony majątek wydzielony z Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Hajnówce - według uznania Zarządu Gminy Miejskiej w Hajnówce. W kolejnych latach treść aktu założycielskiego ulegała, co prawda, nieznacznym zmianom, ale nie zmieniono § 6 w zakresie przekazywania mienia w drodze użyczenia. Ze sprawozdania z działalności Spółki za 1996 r. wynika natomiast, iż w 1995 r. z powodu przekazania Spółce majątku w formie użyczenia musiała odprowadzić podatek, spółka starała się więc o zmianę formy przekazania majątku, co nastąpiło od lipca 1996 r. Od tego momentu zastosowano formę aportu.
Wobec powyższego w ocenie skarżącej nie można dać wiary twierdzeniom organu, iż nie uczestniczył on w przekazaniu kolektora sanitarnego usytuowanego na działce nr [...] (jeśli został on Spółce przekazany), bowiem Urząd Miasta Hajnówka wiedział o budowie kolektora, był jego właścicielem. Organ w odpowiedzi na wniosek posługuje się pojęciem "zadanie inwestycyjne", które jest niejasne i nie bardzo wiadomo, do czego należałoby je odnieść, czy do budowy kolektora sanitarnego czyjego przekazania PWiK Sp. z o.o. Jednakże, biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w przypadku obu tych zadań inwestycyjnych organ nie mógł w nich nie uczestniczyć, a tym samym jest jak najbardziej kompetentny i posiada wiedzę w zakresie objętym wnioskiem. Kierując do skarżącej pismo z dnia 28 lutego 2023 r. organ nie udostępnił informacji, którą posiada, a treść pisma jest niejasna i niewiarygodna w świetle wskazanych wyżej okoliczności.
Poza tym, nie ma wpływu na pozostawanie organu w bezczynności wskazanie, iż skarżąca o wnioskowane dokumenty może zwrócić się do PWiK Sp. z o.o. w H., gdyż żądane dokumenty w takim samym stopniu powinny być w posiadaniu organu jako podmiotu, od którego pochodzą, jak i wskazanej Spółki.
Poza tym pełnomocnik skarżącej zwróciła uwagę, że organ pozostaje w bezczynności, także dlatego, iż nie udzielił skarżącej informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek do organu został nadany w dniu 13 lutego 2023 r, godz. 17:48 a odebrany przez adresata w dniu 14 lutego 2023 r, godz. 9:07. Stąd też 14-dniowy termin na udostępnienie informacji upływał w dniu 28 lutego 2023 r. Pismo organu jest wprawdzie datowane na 28 lutego 2023 r., ale zostało doręczone w dniu 3 marca 2023 r. za pośrednictwem pracownika Urzędu Miasta w Hajnówce, czyli 3 dni po upływie terminu wynikającego z przywołanego przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenie informacji publicznej wskazując, że obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia wniosku skarżącego.
W piśmie z dnia 10 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej nie zgodziła się ze stanowiskiem, że w sytuacji nieposiadania przez organ wnioskowanej informacji, wystarczające jest jedynie wskazanie, iż organ nie jest w jej posiadaniu. Z orzeczeń, jakie ukazały się w zakresie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. można wyprowadzić wniosek, iż organ informując o nieposiadaniu żądanej informacji powinien przynajmniej uprawdopodobnić ten fakt i o przyczynie takiego stanu rzeczy poinformować wnioskującego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia żądanej informacji w nakazanym w ustawie terminie w drodze czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ani też nie wydaje w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może również przybrać postać pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, względnie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3249/21, przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi wprost, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku wówczas, gdy wyraźnie powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji oraz wyjaśnił dlaczego. Przy czym nie jest rzeczą sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości twierdzenia zobowiązanego w tym zakresie. Brak jest w tym przedmiocie właściwych instrumentów prawnych. Jeżeli zatem podmiot do którego się zwrócono podaje, że nie posiada żądanej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania ich udostępnienia.
W razie natomiast złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją środki, w tym karne, czy inne pozwalające na weryfikację tego stanowiska.
W innym z wyroków (z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6612/21), Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt. I OSK 2433/18, z dnia 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12 i 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2463/18). Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obejmuje podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji, przy czym posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką wystąpił zainteresowany. Nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji podmiotu, który tej informacji nie posiada, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 157/09). Tak więc prawidłowym działaniem podmiotu w sytuacji, gdy nie jest on w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, jest udzielnie pisemnej odpowiedzi (czynność materialno-techniczna) wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji. Takie działanie organu stanowi udzielenie informacji publicznej, ponieważ informuje on wnioskodawcę o tym, że w miejscu, do którego złożył wniosek - nie ma żądanych informacji.
Dodać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest zbudowana na zasadzie odpowiedzialności osobistej oznaczającej, że osoba, która odpowiada na wniosek podnosi pełną odpowiedzialność za podane informacje. Nie może ona zatem niejako "przenieść" ten obowiązek na inny podmiot. Odpowiada bowiem za ten informacje, która są lub nie są w posiadaniu danego podmiotu (por. K. Tomaszewska, Dostęp do informacji publicznej w świetle obowiązujących i przyszłych regulacji, Warszawa 2019, s. 123-128).
W rozpatrywanej sprawie skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji w zakresie:
- 1. wskazania, czy, kiedy i w jakiej formie (użyczenie, własność, dzierżawa, inne) Gmina Miejska Hajnówka przekazała kolektor sanitarny usytuowany na stanowiącej w chwili obecnej własność H. Z. działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], Przedsiębiorstwu W. Sp. z o.o.
w H.,
2. przesłanie kserokopii uchwały, mocą której nastąpiło przekazanie urządzenia (kolektora sanitarnego posadowionego na działce [...]) Przedsiębiorstwu W. Sp. z o.o. z siedzibą w H. W odpowiedzi na powyższe organ poinformował, że nie posiada dokumentów wskazanych we wniosku i wyjaśnił dlaczego - wskazując, że nie uczestniczył w tym zadaniu inwestycyjnym.
W związku z tym, że wniosek dotyczył dokumentacji sporządzonej przeszło trzydzieści lat temu, to ich brak na stanie organu uznać można za prawdopodobny. Zwłaszcza, że jak wynika z dokumentacji dołączonej do skargi kolektor sanitarny został wybudowany w 1981 r., a wnioskodawcą nie był ówczesny Urząd Miasta Hajnówka, lecz Okręgowa Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Białymstoku. Jeżeli nawet jak utrzymuje to pełnomocnik, Urząd Miejski w Hajnówce wiedział o budowie tego kolektora i później jako dysponent mienia komunalnego uczestniczył w jego przekazaniu utworzonemu w 1994 r. Przedsiębiorstwu W. Sp. z o.o. w H., nie zmienia to oceny, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi informując, że żądanymi informacjami nie dysponuje, co wypełnia dyspozycje wymienionych wyżej przepisów u.d.i.p. Przy czym organ uściślił, że o dokumenty należy zwrócić się do Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. w H. Natomiast treść dołączonej do skargi kopii sprawozdania Zarządu PWiK za 1996 r. może świadczyć, że informacje, do których chce dotrzeć skarżąca posiada właśnie ta spółka.
Ze sprawozdania tego wynika, że Przedsiębiorstwo W. starało się o zmianę formy przekazania majątku, co nastąpiło od lipca 1996 roku i od tego momentu zastosowano formę aportu. Sąd nie znajduje zatem podstaw aby uznać, że organ udzielił informacji niezgodnej z wnioskiem, niejasnej i niewiarygodnej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Podkreślenia wymaga, że 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie niesie ze sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 10/14, LEX nr 1465644). Stwierdzenie bezczynności organu tylko z tego powodu, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej – wydana wprawdzie w terminie ustawowym, ale doręczona za pośrednictwem pracownika urzędu już w momencie upływu 14 dniowego terminu – stanowiłoby wyraz nadmiernego formalizmu i byłoby sprzeczne z celami ustawy, do których trzeba zaliczyć umożliwienie sprawnego i szybkiego dostępu do informacji publicznej poprzez instrumenty umożliwiające zwalczanie bezczynności organu i gwarantujące niezwłoczne uzyskanie takiej informacji.
Tymczasem organ nie potrzebował impulsu ze strony skarżącej aby sprostać obowiązkowi udzielenia informacji publicznej. To nie skarga spowodowała realizację wniosku. Na dzień wniesienia skargi podmiot zobowiązany nie pozostawał w bezczynności. Załatwienie wniosku skarżącej nastąpiło poprzez poinformowanie, że organ nie dysponuje żądanymi informacjami i dokumentami. Dlatego też skargę należało oddalić, albowiem nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.