Uzasadnienie
W dniu 08 grudnia 2009 r. do tutejszego sądu wpłynęła za pośrednictwem Prezydenta Miasta B. skarga B. i J. małżonków N. na bezczynność w/w organu polegającą na "odmowie ustalenia odszkodowania i wydania decyzji w sprawie naruszenia praw własności w postaci ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych oraz ustaleniu i wypłacie odszkodowania za zaniżenie wartości nieruchomości". Wskazano, że kwestionowane jest stanowisko Prezydenta zawarte w pismach z 21 lipca 2009 r. nr [...] i z 14 września 2009 r. nr [...].
Skarżący twierdzą, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 29 maja 2006 r. obejmujące działki nr a i b przy ul. O. [...] w B. ograniczyły ich prawo własności do tych działek i spowodowały powstanie na nich, w sposób bezprawny, ograniczonego prawa rzeczowego, którego dysponentem jest Zakład Energetyczny w B. Podali, że w planie miejscowym powiększono strefę ochronną dla przebiegających w sąsiedztwie działki nr a urządzeń przesyłowych energetycznych z 15 do 20 m. Wskutek takiego zapisu strefa obejmuje nie tylko część w/w działki, ale również część znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Naruszenia prawa własności skarżący upatrują w tym, że zostali pozbawieni, wskutek poszerzenia strefy ochronnej, możliwości zabudowy w/w działki, bowiem z uwagi na obecność urządzeń przesyłowych i i przedmiotową strefę, odmówiono im prawa wzniesienia altanki (decyzje z [...] maja 2006 r. Starosty oraz z [...] lipca 2009 r. Wojewody P.).
W ten sposób, ich zdaniem, doszło faktycznie do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na ich nieruchomości na rzecz Zakładu Energetycznego, bowiem jest on "gestorem" linii energetycznych, a zdaniem Prezydenta, z tego tytułu włada również nieruchomością pod linią. Ich zdaniem, tego typu władanie wymaga umowy o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego – służebności przesyłu i nie może odbywać się bezprawnie. Z uwagi na powyższe domagają się ustalenia ograniczenia ich prawa do korzystania z działki w drodze decyzji i wypłacenia odszkodowania. Wskazali jako podstawę prawną żądanego orzeczenia Prezydenta - art. 124 i art. 129 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podnieśli również, że zgłoszone żądanie nie dotyczy roszczeń wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności opartych na art. 36 tej ustawy. Zakwestionowali prawidłowość prowadzenia postępowania przez Prezydenta wskazując, że powinien wydać w przedmiocie ich żądania decyzję, a nie prowadzić pisemną korespondencję, której wyrazem są pisma z 14 września i 21 lipca 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Zgodnie z treścią art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność podstawowe znaczenie ma art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub dokonać innej czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach stron – a przedmiotowych działań nie podejmuje. Przedmiotowa skarga może zatem dotyczyć tylko i wyłącznie takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien lub też nie podejmuje czynności w toczącym się postępowaniu.
Nie można zatem skarżyć bezczynności polegającej na niewszczęciu postępowaniu wówczas, gdy przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku i gdy nie ma podstaw do takiego działania lub polegającej na niewydaniu decyzji, gdy jakiekolwiek postępowanie administracyjne się nie toczy. Skarga na bezczynność jest ponadto niedopuszczalna w sytuacji, gdy sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący kwestionują bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie braku władczego rozpoznania ich wniosku z 21 maja 2009 r., ostatecznie sprecyzowanego jako żądanie ustalenia naruszenia ich prawa własności oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania za to naruszenie. Skarżący przedmiotowego naruszenia upatrują w ograniczeniu ich władania częścią nieruchomości nr a na skutek zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o strefie ochronnej linii energetycznej, która obejmuje ich nieruchomość i której istnienie sprowadza się do faktycznego ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz Zakładu Energetycznego. W skardze podali, że podstawą ich żądania jest art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Zdaniem sądu tak zakreślony przedmiot bezczynności nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego.
Przede wszystkim kwestionowane pisma Prezydenta nie stanowią żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. formy działalności administracji publicznej, która może być przedmiotem kontroli sądowej. Mają one charakter informacyjny i wyjaśniający i nie rozstrzygają władczo o prawach czy obowiązkach skarżących.
Powoływany przez skarżących jako podstawa prawna żądania rozstrzygnięcia o ich prawach przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. przewiduje wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń infrastruktury przesyłowej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei art. 128 ust. 4 u.g.n. przewiduje obowiązek wypłacenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek powyższych zdarzeń.
Przedstawione regulacje należy interpretować w ten sposób, że decyzja ograniczająca sposób władania nieruchomością na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. może być wydana wyłącznie przed rozpoczęciem konkretnego procesu inwestycyjnego na określonej nieruchomości. Możliwość ustalenia i wypłaty przedmiotowego odszkodowania powstaje natomiast wyłącznie wówczas, gdy uprzednio nastąpiło decyzyjne, wobec braku zgody właściciela, ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości oraz wymaga wykazania szkody. W takiej sytuacji przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. przyznaje organowi możliwość wydania odrębnej decyzji w przedmiocie odszkodowania. Powyższa wykładnia art. 124 u.g.n. jest jednolita w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z 25 września 2008 r., I OSK 1344/07, Lex nr 498335).
Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, by którykolwiek z powyżej wskazanych warunków został w sprawie spełniony. Bezsporne jest, że w stosunku do nieruchomości skarżących, w zakresie ograniczenia w jej korzystaniu z uwagi na zlokalizowanie linii energetycznej, nie została wydana decyzja w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (przyznali to sami domagając się rozstrzygnięcia w oparciu o powołaną podstawę prawną). Znajdująca się na ich działce nr b i obejmująca działkę nr a linia energetyczna istnieje od wielu lat. Nie nastąpiło zatem decyzyjne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowiące warunek do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.
Ponadto organ nie miał obowiązku wydać obecnie takiej decyzji, bowiem nie może to nastąpić po zrealizowaniu inwestycji, a wyłącznie przed tym momentem. Wobec powyższego, wniosek z 21 maja 2009 r. nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego o decyzyjne ustalenie ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości oraz o przedmiotowe odszkodowanie i nie zaistniał w ogóle obowiązek decyzyjnego rozstrzygnięcia w tej sprawie, bowiem brak było ku temu jakichkolwiek podstaw. Jak słusznie podniesiono w piśmie z 14 września 2009 r. "art. 124 ust. 5 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami miałyby zastosowanie jedynie jako konsekwencja wcześniejszej decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy i w sytuacji wystąpienia szkody". Jeżeli zatem ani decyzja na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mogła być wydana wobec zrealizowania inwestycji, ani wobec braku takiej decyzji nie można było orzekać o odszkodowaniu – nie było podstaw do inicjowania postępowania administracyjnego i władczego rozstrzygania przedmiotowych, spornych między stronami kwestii. Nie można zatem zarzucić organowi bezczynności w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, bowiem nie miał podstaw prawnych do orzekania.
Wskazać przy tym trzeba, że nie było również podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. na skutek wniosku z 21 maja 2009 r. Sytuację wydania takiej decyzji przewidują w ogólnym postępowaniu administracyjnym jedynie dwa przepisy art. 149 § 3 Kpa i art. 157 § 3 Kpa, jednak dotyczą one trybów nadzwyczajnych. Podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia nie ma natomiast w przepisach u.g.n., które odnoszą się do zezwolenia na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości i wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Dlatego ustosunkowanie się przez organ do wniosku skarżących z 21 maja 2009 r. w formie pism (z 21 lipca i 14 września 2009 r.) nie stanowi uchybienia i nie pozwala na uwzględnienie zarzutu bezczynności.
Wbrew twierdzeniom skarżących nie było również podstaw do uznania, że ich wniosek z 21 maja 2009 r. wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podobnie jak w przypadku omówionym powyżej wynikającym z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., nie został spełniony warunek uprzedniego decyzyjnego pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania.
Uzupełniająco podnieść należy, że jakkolwiek w skardze na bezczynność małżonkowie N. sprecyzowali podstawę prawną żądania jako art. 124 u.g.n., to z treści ich korespondencji z organem wynika, że podstawy żądania odszkodowania upatrywali wcześniej również w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zwiększono wielkość strefy ochronnej linii energetycznej z 15 do 20 m obejmując część ich działki nr a i powodując, jak twierdzą, zmniejszenie jej wartości. Wobec powyższego organ ocenił dopuszczalność przyznania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
W ocenie sądu podzielić należy zaprezentowane w tym przedmiocie stanowisko – o niedopuszczalności drogi administracyjnej z uwagi na cywilnoprawny charakter przedmiotowego roszczenia o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości i przewidzianą w przepisach umowną drogę określania jego wysokości.
Reasumując stwierdzić trzeba, że żądania skarżących wystosowane wobec Prezydenta Miasta B. nie miały oparcia w przepisach prawa administracyjnego, a zatem organ nie miał również podstaw do władczego rozstrzygania. W tej sytuacji ustalenia naruszenia prawa własności oraz wypłaty odszkodowania za, jak twierdzą skarżący, faktyczne ograniczenie w korzystaniu z tego prawa mające postać ustanowionej bez podstawy prawnej służebności przesyłu, powinni on poszukiwać na drodze cywilnoprawnej, w tym w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.-