Uzasadnienie
K. M. złożył w dniu [...].10.2011 r. za pośrednictwem Starosty Powiatowego w Z., skargę na bezczynność Starosty oraz Powiatowego Urzędu Pracy w Z., a także na bezczynność Wojewody P. Skarga wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 14.11.2011 r.
Skargę na bezczynność Wojewody P. zarejestrowano i rozpoznano pod oddzielną sygnaturą – II SAB/BK 83/11.
W skardze na bezczynność Starosty Z. oraz Urzędu Pracy w Z., K. M. zarzucił tym organom nie dopełnienie obowiązku wydania decyzji w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o sfinansowanie kosztów praktyk – zarządzanie nieruchomościami.
Przebieg postępowania przedstawiał się następująco:
K. M. ukończył podyplomowe studia w zakresie zarządzania nieruchomościami, których koszt został sfinansowany przez Powiatowy Urząd Pracy w Z. (dalej: PUP).
W dniu [...].06.2011 r. złożył wniosek o sfinansowanie kosztów praktyk w kwocie 2700 zł w zakresie zarządzania nieruchomościami, co było niezbędne dla skarżącego do podjęcia pracy w charakterze zarządcy nieruchomościami.
Dyrektor PUP, pismem z dnia [...].06.2011 r. udzielił Skarżącemu odpowiedzi odmownej.
W dniu [...].07.2011 r. Skarżący zwrócił się do Starosty Z. o zobowiązanie PUP do wydania decyzji w sprawie jego wniosku, zaś w dniu [...].08.2011 r. złożył wniosek o sfinansowanie praktyk do Starosty Powiatowego w Z. Starosta Z. przekazał wniosek z dnia [...].08.2011 r. do załatwienia PUP w Z., który pismem z dnia [...].08.2011 r. ponownie udzielił Skarżącemu odpowiedzi odmownej co do sfinansowania praktyk.
W dniu [...].09.2011 r. Skarżący wystosował kolejny wniosek "o dofinansowanie szkolenia organizowanego przez P. S. Z. N. w zakresie ubiegania się o licencję zarządcy nieruchomościami". Dyrektor PUP w piśmie z dnia [...].09.2011 r. ponownie odmówił Skarżącemu sfinansowania szkolenia, wyjaśniając jednocześnie, że właściwe jest rozpatrzenie wniosku w formie pisma, a nie decyzji.
W dniu [...].09.2011 r. Skarżący złożył wniosek do Wojewody P. o stwierdzenie przewlekłości postępowania przez Starostę Z. i podległy mu Urząd Pracy w zakresie nie rozpatrzenia jego wniosków z dnia: [...].06.2011 r., [...].08.2011 r. i [...].09.2011 r. w formie decyzji. Wojewoda P. przekazał w/w wniosek Staroście Z., który udzielił Skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...].10.2011 r.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor PUP w Z. wniósł o jej oddalenie.
Stwierdził, że zarzut bezczynności należy uznać za bezzasadny, ponieważ udzielił K. M. wyczerpujących odpowiedzi pismami z dnia: [...].06.2011 r., [...].08.2011 r., [...].09.2011 r. i [...].10.2011 r.
Zdaniem organu, nie był on zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., nr 69, poz. 415) zwanej dalej: "ustawą". Dla odmowy skierowania na kurs czy szkolenie albo sfinansowania z Funduszu Pracy kosztów egzaminów umożliwiających uzyskanie świadectw, dyplomów, zaświadczeń, określonych uprawnień zawodowych lub tytułów zawodowych oraz kosztów uzyskania licencji niezbędnych do wykonywania zawodu – nie jest przewidziana forma decyzji, a forma pisma informującego o podjętej czynności materialno – technicznej.
Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na orzeczenie WSA w Olsztynie oraz treść pisma Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departamentu Rynku Pracy w W. (znajdującego się w aktach administracyjnych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Jej przedmiotem była bezczynność organu. W ocenie Sądu, chodziło o bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Z., który wykonuje zadania objęte kompetencją tego urzędu, z upoważnienia Starosty Powiatu Z. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej p.p.s.a., warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. K. M. wyczerpał tryb odwoławczy, składając w dniu 20.09.2011 r. wniosek do Wojewody P. "o stwierdzenie przewlekłości postępowania wobec Starosty Z. i podległego Urzędu Pracy...". Zdaniem Sądu, wniosek ten należało potraktować jako zażalenie na bezczynność organu niższego stopnia i uznać, że tryb odwoławczy, niezbędny przed wniesieniem skargi do Sądu, został wyczerpany w świetle art. 37 k.p.a.
Zgodnie z jednolitą linią orzecznictwa bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu (vide wyrok WSA w Gliwicach z 16.06.2009 r., II SAB/GL 1/09, Lex nr 557578).
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięci, w sprawie niniejszej, pozostało zagadnienie czy odmowa sfinansowania z Funduszu Pracy kosztów praktyki zawodowej Skarżącego, niezbędnej do uzyskania licencji do wykonywania zawodu zarządcy nieruchomościami, powinna odbywać się w formie decyzji administracyjnej, czy też jest to czynność materialno – techniczna, dla załatwienia której wystarcza sformułowanie pisma informującego, mieszczące się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Należy zauważyć, że na ten temat orzecznictwo sądowo-administracyjne nie zajmuje jednolitego poglądu. Niektóre sądy przyjmują, że odmowa sfinansowania z Funduszu Pracy skierowania osoby bezrobotnej na szkolenie, kurs itp. w celu uzyskania uprawnień zawodowych, odbywa się w formie czynności materialno – technicznej. W niektórych wyrokach sądy stwierdzały, że ustawa z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.) nie przewiduje, w takich przypadkach, formy decyzji. Rozstrzygnięcie organu podlega jednak kontroli sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który dopuszcza wniesienie skargi na inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17.12.2009 r. – II SA/Ol 615/09).
Przeciwny pogląd, wyrażony w orzecznictwie, przyjmuje, że odmowa przyznania środków finansowych z Funduszu Pracy na sfinansowanie szkoleń, praktyk itp. powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (vide: postanowienie NSA z dnia 9.08.2011 r. – I OSK 1298/11, postanowienie WSA w Kielcach z dnia 19.05.2010 r. – II SA/Ke 193/10, wyrok NSA z dnia 14.12.2009 r. – I OSK 853/09, dostępne w programie lex).
Sąd, w sprawie niniejszej, opowiada się za tą drugą linią orzecznictwa z przyczyn poniżej wskazanych.
Art. 40 ust. 3 ustawy oprócz stwierdzenia, ze "... starosta może skierować bezrobotnego na szkolenie..." nie wskazuje, w jakiej formie organ rozstrzyga wniosek osoby ubiegającej się o sfinansowanie kosztów szkolenia.
Zdaniem Sądu, podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej należy upatrywać w stosowanym odpowiednio art. 40 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Zatem organ administracji rozstrzyga w formie decyzji także w przedmiocie innych, poza wymienionymi, świadczeniach finansowych z Funduszu Pracy, jeżeli nie wynikają one z zawartych umów. Takim właśnie przypadkiem jest sprawa zakończona odmową przyznania świadczenia na wniosek K. M., gdyż nie wynika z zawartej umowy w przeciwieństwie do pozytywnego załatwienia wniosku o dofinansowanie kosztów szkolenia na wniosek bezrobotnego.
Zatem, organ I instancji odmawiając kolejnymi pismami z dnia [...].06.2011 r., [...].08.2011 r., [...].09.2011 r. i [...].10.2011 r. sfinansowania kosztów szkolenia, zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej.
Sąd nie podziela stanowiska Dyrektora PUP wyrażonego w odpowiedzi na skargę i powołującego się na stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departamentu Rynku Pracy w W., iż forma decyzji w w/w sprawie nie jest przewidziana przepisami ustawy.
Odmowa sfinansowania kosztów szkolenia z Funduszu Pracy mieści się w katalogu "innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów", wymienionego w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) ustawy, dla którego przewidziane jest wydanie decyzji.
Pisma kierowane do skarżącego zawierają typowe przymioty decyzji administracyjnej, którą zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (patrz wyrok NSA z 20.07.1981 r. sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9 – 10, poz. 169).
Wydanie decyzji daje stronie możliwość odwołania się przy zastosowaniu środków prawnie przewidzianych w k.p.a.
Skoro, w sprawie niniejszej, organ nie wydał decyzji (pomimo konsekwentnego domagania się tej formy przez Skarżącego), to należało uznać, że organ pozostawał w bezczynności.
W szczególnej kategorii spraw, jakimi są sprawy ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, sąd oddala skargę - w sytuacji niestwierdzenia bezczynności ani w momencie wniesienia skargi, ani w chwili orzekania, umarza postępowanie, gdy stan bezczynności przestał istnieć po dacie wniesienia skargi, a przed jej rozpoznaniem, ewentualnie zobowiązuje organ do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności na podstawie art. 149 p.p.s.a. - w sytuacji stwierdzenia, że bezczynność ma miejsce zarówno w momencie wnoszenia skargi, jak i w momencie orzekania przez sąd. Podkreślić jednak należy, że zadaniem sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność nie jest merytoryczna ocena ewentualnych działań podjętych przez organ, a wyłącznie zbadanie, czy takie działania - zmierzające do załatwienia wniosku strony, zostały podjęte. Merytoryczna ocena tych działań (wydanych aktów lub czynności) ma miejsce w drodze kontroli instancyjnej.
Ponieważ w niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji uważając, ze wystarczającym będzie pisemne udzielenie informacji na wniosek Skarżącego, to Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności i orzekł stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.
Z dniem 17.05.2011 r. zaczął obowiązywać znowelizowany przepis art. 149 p.p.s.a. o treści: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa".
W sprawie niniejszej Sąd nie widział podstaw do przypisania organowi rażącej przewlekłości postępowania. W ocenie Sądu, organ nie pozostawał w zwłoce, gdyż na wniosek Skarżącego udzielił 4 – krotnie niezwłocznej odpowiedzi działając w błędnym przekonaniu, ze zwykłe pisma informujace stanowią odpowiednią formę załatwienia sprawy. Takie działanie organu zasługuje na usprawiedliwienie, skoro znajdowało oparcie w stanowisku Ministerstwa, a także w niektórych orzeczeniach sądowoadmnistracyjnych.
Mając na względzie powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji.