Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...].12.2015r. M. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji wzywającej M. w B. do usunięcia samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci ciepłowniczej od ulicy [...] do ul. [...] w B. (zadanie III).
Zdaniem wnioskodawcy, sieć ciepłownicza została zrealizowana częściowo w oparciu o podrobione pozwolenie na budowę, które to pozwolenie, w momencie realizacji inwestycji, utraciło swoją ważność.
Pismem z dnia [...].12.2015r. Prezydent Miasta B. działając w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek do rozpatrzenia organowi właściwemu tj. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej zwanego: PINB).
Po wstępnym wyjaśnieniu sprawy, polegającym na przeanalizowaniu dokumentów (pozwoleń na budowę i mapy poinwentaryzacyjnej) PINB wystosował pismo z dnia [...].02.2016r. do wnioskodawcy M. M. informujące, że nie zachodzi konieczność ingerencji organu nadzoru budowlanego poprzez wszczynanie postępowania z zakresu samowoli budowlanej.
Pismem z dnia [...].06.2017r. wnioskodawca wystosował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ponaglenie wzywające do usunięcia naruszenia prawa, uzasadniając, że PINB pozostaje w bezczynności, gdyż postępowanie prowadzone na wniosek z dnia [...].12.2015r. nie zostało zakończone decyzją lub innym aktem administracyjnym, a jedynie pismem z dnia [...].02.2016r.
Postanowieniem z dnia [...].07.2017r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że PINB nie dopuścił się bezczynności w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego udzielenie odpowiedzi pisemnej z dnia [...].02.2016r. na wniosek M. M. było wystarczającą formą do załatwienia tego wniosku.
W skardze wywiedzionej do WSA w Białymstoku przez M. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucono naruszenie:
- - art. 7, 77, § 1, 80, 107 § 3, 126 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy podjęcia czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy,
- - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia wszelkich dowodów w sprawie,
- - art.. 35 § 3 k.p.a. tj. przekroczenie maksymalnego terminu przewidzianego do załatwienia sprawy,
- - art. 8 i 12 § 1 k.p.a. tj. naruszenia zasady szybkości postępowania.
W odpowiedzi na skargę, PINB wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wystarczająca odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia [...].12.201r. była pisemna odpowiedź organu z dnia [...].02.2016r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie stwierdził bezczynności PINB czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia [...].07.2017r. Organ wyjaśnił, że sprawy z zakresu samowoli budowlanej zawsze są wszczynane z urzędu, a nie na wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Badając dopuszczalność skargi na bezczynność organu Sąd uznał, że skarżący wyczerpał tryb odwoławczy tzw. przedsądowy, bowiem złożył ponaglenie do organu II instancji zgodnie z treścią art. 37 k.p.a., które zostało rozpatrzone postanowieniem z dnia 3.07.2017r. Treść tego postanowienia nie wiąże Sądu, rozpoznającego sprawę na bezczynność organu I instancji.
Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności bądź też prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub tez innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.03.2003r. – IVSAB/Wa 109/02).
Jeżeli Sąd stwierdzi bezczynność organu, to wówczas na mocy art. 149 § 1 § 1a § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 t.j. ze zm.), zwanej: p.p.s.a., Sąd wydaje orzeczenie, w którym może:
- - zobowiązać organ do wydania aktu administracyjnego w zakreślonym terminie,
- - stwierdzić czy organ dopuścił się bezczynności (lub przewlekłości) z rażącym naruszeniem prawa,
- - wymierzyć grzywnę organowi z urzędu lub na wniosek bądź przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy niniejszej, Sąd ocenił, że PINB pozostawał w bezczynności gdyż wystosowanie pisma do wnioskodawcy z dnia [...].02.2016r. nie było właściwą formą załatwienia wniosku M. M. z dnia [...].12.2015r. Jeżeli inspektor nadzoru budowlanego na etapie wstępnym uważał, ze nie ma podstaw do wszczęcia postępowania czy to dlatego, że wnioskodawca nie może być uznany za stronę postępowania czy też z innych uzasadnionych przyczyn jest to niemożliwe, to miał obowiązek zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w takich sytuacjach organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które może podlegać dalszej weryfikacji na drodze postępowania odwoławczego.
Podkreślenia wymaga, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne zamykanie stronie drogi do postępowania administracyjnego poprzez jego zakończenie w formie zwykłego pisma, na które nie służy prawo odwołania. Ustawodawca zagwarantował stronie prawo do uzyskania aktu administracyjnego, który podlegałby kontroli instancyjnej i sądowej.
Należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie bezczynność organu, co oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie wypowiada się merytorycznie czy istniała samowola budowlana w odniesieniu do sieci ciepłowniczej przy ul. Cedrowej- Zwycięstwa (jak uważa wnioskodawca), czy też nie.
Sąd również nie nakazuje organowi, aby rozpoznając ponownie wniosek, odmówił wszczęcia postępowania. Rolą organu jest ponowna ocena stanu faktycznego i podjęcie rozstrzygnięcia, jakie uważa organ za zgodne z prawem w zaistniałej sytuacji.
Ponieważ organ dopuścił się bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku M. M. w formie aktu administracyjnego, Sąd w punkcie 1. wyroku zakreśli PINB termin 14-to dniowy do naprawienia błędu, przy czym termin ten będzie liczony od momentu zwrotu akt organowi.
Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a co się z tą oceną wiąże – nie zaistniały podstawy prawne do wymierzenia organowi grzywny bądź zasądzenia jakiejś kwoty pieniężnej na rzecz skarżącego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd w odniesieniu do pojęcia "rażącego" naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie jest tu wystarczające samo przekroczenie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy, np. art. 35 k.p.a. Zwłoka w załatwieniu sprawy przez organ musi posiadać cechy lekceważenia praw strony, unikania podjęcia rozstrzygnięcia bez uzasadnionej przyczyny, pozorowania czynności procesowych w dużych odstępach czasowych it.p. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.08.2017 r. – I SAB/Wa 1599/16).
Nie sposób stwierdzić, by w niniejszej sprawie miały miejsce ww. działania czy zaniechania organu nadzoru budowlanego. Z akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu wniosku skarżącego w dniu [...].12.2015 r. (przekazanego przez Prezydenta B.), inspektor podjął niezwłoczne kroki w celu wstępnego wyjaśnienia sprawy. Odliczając okres świąteczny oraz czas niezbędny na zapotrzebowanie i otrzymanie potrzebnej dokumentacji z innych instytucji, odpowiedź z dnia [...].02.2016r. informująca skarżącego o stanie sprawy, nastąpiła w stosownym terminie.
Natomiast fakt niewydania przez organ odpowiedniego aktu administracyjnego, jako kończącego postępowanie, może znajdować swoje usprawiedliwienie chociażby w tym, że w analogicznej sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 27/16 WSA w Białymstoku uznał za wystarczającą pisemną informację organu zamiast wydawania postanowienia na wniosek skarżących (państwa Korbutów) kwestionujących inną samowolę budowlaną. Jednakże Sąd podkreśla, iż Naczelny Sąd Administracyjny był innego zdania i w sprawie o sygn. akt II OSK 1936/16 (wyrok z dnia 21.06.2017r.) wypowiedział stanowcze stanowisko, iż organ nie może odmówić wszczęcia postepowania poprzez wystosowanie do strony pisma informującego, gdyż stanowi to obrazę przepisu art. 61a § 1 k.p.a.
Sąd w składzie niniejszym, podziela w/w stanowisko NSA, które jest zbieżne z innymi orzeczeniami dotyczącymi tej materii.
Pomimo uwzględnienia skargi (zasadniczo z innych przyczyn niż wskazują jej zarzuty) Sąd ma obowiązek ustosunkowania się do zastrzeżeń M. M. wyeksponowanych w skardze z dnia [...].06.2017r. oraz w piśmie procesowym z dnia [...].09.2017r.
Przede wszystkim, za oczywistą omyłkę czy tez niefrasobliwość autora skargi, Sąd poczytał stwierdzenie "...wnosimy o zobowiązanie Prezydenta Miasta B....". Skoro skarga została skierowana przeciwko PINB w B. i przez jedną osobę – M. M., to wydało się składowi orzekającemu oczywistym, iż skarżący popełnił słowną omyłkę, której wyjaśnić Sąd nie był w stanie z racji nieobecności skarżącego na rozprawie sądowej. Tenże błąd nie wpłynął na rozstrzygnięcie sprawy.
Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 126 k.p.a. Są to przepisy regulujące procedurę administracyjną w sytuacji gdy jest prowadzone postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie organ nie wszczął i nie prowadził postępowania administracyjnego, a zatem nie mógł naruszyć przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Jeszcze raz należy wyjaśnić skarżącemu, że istotą postępowania sądowego w niniejszej sprawie było tylko ustalenie, czy organ pozostaje w bezczynności, nie zaś merytoryczna ocena samowoli budowlanej.
Sąd natomiast podzielił zarzut skargi mówiący o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy przez PINB o jakim stanowi art. 35 § 1 k.p.a. Organ załatwił sprawę co prawda w ustawowym terminie 2 miesięcy, lecz nie była to sprawa skomplikowana i nie powinna być zakończona pismem informacyjnym (o czym wyżej) Te okoliczności uznano za przyczyny bezczynności.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe stanowisko wyrażone przez Sąd, a mianowicie: organ zdecyduje, w jaki sposób należy załatwić wniosek M. M. z dnia [...].12.2015r. Sprawę należy zakończyć wydaniem orzeczenia, a nie pismem czy to w oparciu o przepisy art. 61, 61a § 1, 105 § 1 k.p.a. czy też decyzją merytoryczną.
Na podstawie art. 149 § 1 ust. 1, 3 § 1a i § 2 oraz art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Zwrot kosztów sadowych od organu na rzecz skarżącego obejmuje kwotę 100 złotych z tytułu wpisu sądowego.