Uzasadnienie
D. B. w dniu 14 października 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A. (dalej jako "Spółka") w rozpoznaniu jego wniosku z 4 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na ten wniosek i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W skardze wskazano, że w terminie 14 dni od złożenia wniosku podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, w związku z czym skarga jest zasadna.
Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 4 sierpnia 2020 r. skarżący wystąpił do Spółki, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p."), o udostępnienie informacji publicznej na temat:
- 1) treści wszystkich orzeczeń sądów powszechnych i Sądu Najwyższego (wraz z uzasadnieniami) zapadłych w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 4 sierpnia 2020 r. w sprawach, w których pozwanym była Spółka, a których treść jest w posiadaniu tejże Spółki;
- 2) treści wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych przez Sąd Rejonowy w sprawach, w których pozwanym była Spółka, doręczonych tejże spółce w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 4 sierpnia 2020 r.;
- 3) treści wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych przez Sąd Okręgowy w sprawach, w których pozwanym była Spółka, doręczonych tejże Spółce w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 4 sierpnia 2020 r.;
- 4) treści wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych przez Sąd Apelacyjny w sprawach, w których pozwanym była Spółka, doręczonych tejże Spółce w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 4 sierpnia 2020 r.
We wniosku wskazano, że ww. informacje powinny był udostępnione stronie w formie elektronicznej na podany adres mailowy, ewentualnie w drodze skanów zapisanych na płycie i doręczonych na wskazany adres zamieszkania lub w formie kserokopii ww. orzeczeń doręczonych na wskazany adres zamieszkania.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. Spółka wezwała wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętych wnioskiem w terminie 14 dni.
W dniu 16 października 2020 r. Spółka wydała i przesłała na adres mailowy skarżącego decyzję nr [..] o umorzeniu postępowania w sprawie o udzielenie przedmiotowej informacji publicznej wskazując, że ze względu na brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie z dnia 19 sierpnia 2020 r. Spółka nie była w stanie rozpoznać wniosku, wobec tego konieczne było umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że wnioskodawca na wezwanie nie uzupełnił wniosku poprzez wskazanie, iż uzyskanie przez niego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na wezwanie do uzupełnienia wniosku uprawnia podmiot do zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Jednocześnie przepisy nie przewidują, w jakim terminie organ obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu, gdyż przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p zobowiązuje organ jedynie do udzielania wnioskodawcy dodatkowego, 14 - dniowego, terminu do uzupełnienia wniosku lub dokonania zmian. Po jego bezskutecznym upływie organ uprawniony jest w każdym czasie do wydania na podstawie art. 16 ustawy decyzji o umorzeniu.
Zatem w niniejszej sprawie termin na udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem nie rozpoczął jeszcze w stosunku do Spółki biegu. O ewentualnym rozpoczęciu biegu takiego terminu można by mówić dopiero, gdyby skarżący uzupełnił swój wniosek zgodnie z wezwaniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślić przy tym trzeba, że zasadność skargi na bezczynność ocenia się na dzień jej wniesienia, niemniej uwzględnia się również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania.
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie była bezczynność A. w udostępnieniu informacji publicznej w rozpoznaniu wniosku skarżącego wniesionego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w tej ustawie regulacje mają służyć realizacji konstytucyjnego prawa obywateli dostępu do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP i zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji.
Przy czym, w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach.
Zgodnie z przepisami u.d.i.p., wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej), przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej).
Ustawodawca zakreślił podmiotom zobowiązanym do udostępniania tych informacji terminy do podjęcia działań zmierzających do załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p. Zgodnie więc z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W związku tym, na gruncie u.d.i.p., o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Oceniając zatem, czy podmiot, do którego skierowano żądnie udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności w ww. znaczeniu należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p.), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek.
Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., wreszcie po trzecie żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udostępnienie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
W niniejszej sprawie adresatem wniosku jest Spółka. Jak wynika z danych ujawnionych w informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, akcjonariuszami Spółki są Województwo, przedsiębiorstwo państwowe B." i Gmina Miasta, a udział jednostek samorządu terytorialnego wynosi łącznie 66,48 %, co przesądza o tym, że mają one w Spółce pozycje dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1076). Ponadto, przedmiotem działalności Spółki jest m.in. działalność usługowa wspierająca transport lotniczy i transport lądowy oraz transport drogowy towarów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest natomiast przekonanie, że funkcjonowanie podmiotów, które zajmują się wykonywaniem transportu publicznego, jest równoznaczne z realizacją zadań publicznych. Uznanie wykonywania publicznego transportu zbiorowego za zadanie publiczne, wynika zaś z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Podobnie transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy. W świetle art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.) transport zbiorowy mieści się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13, dostępny w CBOSA).
W związku z tym Spółka, jako osoba prawna realizująca zadania publiczne, w której pozycję dominującą posiadają jednostki samorządu terytorialnego, należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a które są zobowiązane do udostępniania na wniosek informacji publicznych będących w ich posiadaniu.
Strony niniejszego sporu nie kwestionowały także publicznego charakteru żądanej informacji w postaci treści orzeczeń wydanych w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 4 sierpnia 2020 r. przez wskazane sądu powszechne w sprawach, w których pozwanym była Spółka i wątpliwości w tym zakresie nie ma również sąd. Informacja taka mieści się bowiem w katalogu zawartym w art. 6 u.d.i.p., a dokładniej odpowiada zakresowi pkt 4 lit. a tiret trzecie. Treść orzeczenia sądu stanowi nie tylko informację publiczną o sprawach publicznych, ale także jest rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentu urzędowego. Dlatego też orzeczenia sądowe z uzasadnieniem, jako wydane przez sąd w ramach jego działalności orzeczniczej opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. (zob. wyroki NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 933/11; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 784/16, dostępne w CBOSA).
Sporny okazał się jednak charakter tych informacji publicznych, uznanych przez Spółkę za informację przetworzoną, co miało znaczenie dla działań podjętych przez podmiot zobowiązany w celu załatwienia wniosku.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskiwania informacji publicznej, w tym uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Przy czym, w sytuacji, gdy adresat wniosku uznaje, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wzywa wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu tego rodzaju informacji, w terminie 14 dni.
W niniejszej sprawie Spółka, po otrzymaniu wniosku, w dniu 19 sierpnia 2020 r. wezwała wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, zakreślając przy tym termin 14 dni. Z uwagi na doręczenie ww. wezwania w tym samym dniu, termin na udzielenie odpowiedzi upływał w dniu 2 września 2020 r. Jak wynika jednak z akt sprawy, wnioskodawca pozostawiło owo wezwanie bez odpowiedzi. Dalsza chronologia zdarzeń ujawnia, że w dniu 16 października 2020 r. Spółka, ze względu na niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnego interesu w udostępnieniu żądanych informacji przetworzonych, umorzył postępowanie w sprawie.
Okoliczności te skłaniają sąd do uznania, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W dniu wniesienia skargi wniosek skarżącego nie został rozpoznany w sposób, który zostałby odpowiadał warunkom u.d.i.p. Wprawdzie organ podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego wystosowując do niego wezwanie w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ale w przewidzianym prawem terminie nie zakończył tej sprawy w sposób, jaki określa to ustawa. Samo bowiem wezwanie nie jest wystarczające, gdyż w zależności od aktywności strony wezwanej obowiązkiem organu było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji w razie braku potwierdzenia, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego bądź, w przeciwnym razie, do dokonania czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji.
Przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nawet w przypadku uruchomienia procedury właściwej dla udostępnienia informacji przetworzonej, najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1419/15, dostępny w CBOSA). Terminowi temu organ w niniejszej sprawie jednak uchybił, gdyż jego koniec przypadał na dzień 7 października 2020 r. (2 miesiące od otrzymania wniosku przez Spółkę), a w tym czasie żadna z ww. czynności nie została podjęta.
Z tego względu należało uznać niniejszą skargę na bezczynność za zasadną. Jednakże, pomimo braku wydania w terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej w konsekwencji braku wykazania przez skarżącego przesłanki istotności dla interesu publicznego, ów stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi. W dniu 16 października 2020 r. została wydana decyzja umarzająca postępowanie. I choć należy zwrócić uwagę, że brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą na przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nie decyzją umarzającą wydaną na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy (zob. wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12; z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/16, dostępne w CBOSA), to w niniejszym postępowaniu sąd nie bada prawidłowości wydanej decyzji, a jedynie fakt podjęcia w sprawie działań przewidzianych w u.d.i.p.
Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wyroku umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku uznając, że wobec wydania decyzji załatwiającej wniosek strony, niezależnie od jej prawidłowości, orzekanie o zobowiązaniu załatwienia wniosku z 4 sierpnia 2020 r. jest bezprzedmiotowe.
Fakt jednak, że na dzień orzekania przez sąd podmiot zobowiązany podjął działania zmierzające do załatwienia wniosku złożonego w trybie u.d.i.p., nie uprawnia do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd nie jest bowiem zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności w postępowaniu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny bądź przyznać skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Jak już wskazano, taka bezczynność w niniejszej sprawie wystąpiła, gdyż nie ulega wątpliwości, że także załatwienie wniosku dotyczącego informacji przetworzonej powinno nastąpić w maksymalnym terminie przewidzianym w u.d.i.p., tj. dwóch miesięcy. Odmienną interpretację przyjęła jednak Spółka, której zdaniem brak jakiejkolwiek odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie do uzupełnienia wniosku uprawnia do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, zaś przepis art. 14 ust. 2 nie przewiduje żadnego terminu do wydania takiej decyzji. Zatem przyczyną stwierdzonej bezczynności było błędne odczytanie przez Spółkę przepisów u.d.i.p. i nieuwzględnienie ogólnych zasad dotyczących terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś celowe działanie zmierzające do naruszenia przysługujących skarżącemu praw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Te okoliczności nie pozwalają przyjąć, jak domaga się tego strona skarżąca, że bezczynność w sprawie miała charakter rażący.
Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, lecz musi ono być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przy ocenie charakteru bezczynności w niniejszej sprawie sąd wziął zaś pod uwagę, że niedotrzymanie przez organ terminu załatwienia sprawy nie była wynikiem celowego uchylania się organu od wykonywania jego obowiązków względem obywatela, a przy tym stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi z niewielkim uchybieniem terminu 2-mięcznego wynikającego z u.d.i.p.
W związku z tym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W konsekwencji nie było również podstaw do wymierzenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. z urzędu, gdyż wniosku w tej kwestii nie zawarto w skardze, ani co do wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, ani co do do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna i suma pieniężna stanowią bowiem dodatkowy środek stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, z czym w ocenie sądu nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.