Uzasadnienie
W dniu 23 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął, z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I a II kondygnacją (tj. piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr [...] i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod ww. lokalem oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ul. J. w S. Pismem z dnia 18 marca 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. J. w S. wniosła zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tej sprawy, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2015 r., odmówił wyznaczenia terminu załatwienia niniejszej sprawy.
W dniu 13 maja 2015 r. (data nadania) Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. J. w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych w obrębie lokalu nr [..] i pomieszczeń piwnicznych w budynku przy ul. J. w S. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że niedysponowanie aktami sprawy uniemożliwiło mu zakończenie postępowania w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, że w zawiadomieniu z dnia 23 października 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I a II kondygnacją, tj. piwnicą a parterem w obrębie lokalu nr [...] i pomieszczeń piwnicznych, zlokalizowanych pod tym lokalem, oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ul. J. w S., strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i uwag w tej sprawie – w terminie 14 dni od dni otrzymania zawiadomienia.
Jednocześnie, pismem z dnia 24 października 2014 r., organ poinformowała A. i G. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie oraz wyjaśnił, że współwłaściciele budynku J. stanowią dużą wspólnotę mieszkaniową, która na zewnątrz reprezentowana jest przez zarząd i dlatego też stroną tego postępowania jest wyłącznie zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Następnie, pismem z dnia 26 listopada 2014 r., A. i G. B. zwrócili się do Powiatowego Nadzoru Budowlanego o udostępnienie akt prowadzonego postępowania i sporządzenie z nich odpisów. W odpowiedzi, pismem z dnia 15 grudnia 2014 r., organ nadzoru budowlanego odmówił udostępnienia akt prowadzonego postępowania wyjaśniając, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych. W dniu 5 stycznia 2015 r. A. i G. B. wnieśli więc zażalenie na stanowisko wyrażone w tym piśmie i 19 stycznia 2015 r. organ przekazał je do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W ślad za tym, w dniu 17 lutego 2015 r., organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu akta sprawy. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie z dnia 15 grudnia 2014 r. Z kolei, pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał akta sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wraz ze skargą na postanowienie z dnia 26 lutego 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania wszczętego w dniu 23 października 2014 r. w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I a II kondygnacją, tj. piwnicą a parterem, w lokalu nr [...] i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod ww. lokalem oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ul. J. w S. Wniesiona skarga spełniła formalne wymogi jej dopuszczalności. Z akt sprawy wynika bowiem, że poprzedzona została zażaleniem skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie, skierowanym do właściwego organu wyższego stopnia, zawartym w piśmie z dnia 18 marca 2015 r. Tym samym spełnia warunek określony w art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Stanowi on, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. m.in. postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r., I OZ 854/13 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczym celem tego środka zaskarżenia jest bowiem doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, stąd też nieuzasadniony staje się wymóg, aby strona po złożeniu zażalenia musiała czekać na jego rozpoznanie bądź upływ miesięcznego terminu, zwłaszcza że nie wynika to wyraźnie z unormowań ustawowych (por. postanowienie NSA z 30 grudnia 2014 r., I OSK 3158/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego przyjąć należy, że wybór terminu do wniesienia skargi na gruncie omawianego przepisu pozostawiony został do decyzji samej strony skarżącej i to od strony wyłącznie zależy, czy skargę wniesie po udzieleniu przez organ odpowiedzi, czy też przed (tak NSA wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2247/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozpoznając zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie pod względem merytorycznym należało uznać jej zasadność.
Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Trzeba też zwrócić uwagę na treść art. 37 § 2 k.p.a., który przewiduje, że organ wyższego stopnia, do którego składa się zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, uznając je za uzasadnione wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy.
W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawnie wyznaczonych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). "Przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 70).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się "wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 59/11, OSP z 2012 r., nr 10, poz. 101, także glosę do tego wyroku, w której stwierdzono, że przewlekłość postępowania zachodzi w tych wszystkich wypadkach, gdy organy administracji podejmują działania, które w sposób nieuzasadniony odsuwają moment wydania aktu – względnie podjęcia czynności").
Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego załatwienia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Z kolei nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 24/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając w tym kontekście sposób prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzić należy, że wykazuje on cechy działania przewlekłego.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że o wszczęciu, z urzędu, postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I a II kondygnacją (tj. piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr [...] i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod ww. lokalem oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ul. J. w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony pismem z dnia 23 października 2014 r. Następnie, w odpowiedzi na pismo A. i G. B. z dnia 26 listopada 2014 r., zawierające wniosek o udostępnienie akt prowadzonego postępowania, pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. odmówił udostępnienia tych akt. A. i G. złożyli zażalenie i w dniu 17 lutego 2015 r. organ przekazał akta sprawy Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia 15 grudnia 2014 r. Następnie zaś akta sprawy zostały przekazane do tutejszego Sądu ze skargą na postanowienie z dnia 26 lutego 2015 r.
Przedstawione okoliczności wskazują, że podczas trwającego od dnia 23 października 2014 r. postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. J. w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, oprócz zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a., nie dokonał żadnej innej czynności w celu załatwienia sprawy. Sprawa dotycząca udostępnienia akt tego postępowania nie miała bowiem bezpośredniego (prejudycjalnego) wpływu na prowadzenie sprawy głównej, mimo że wymagała podjęcia przez organ stosownych czynności.
Ponadto, nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź organu wyższego stopnia. Rzeczą organu jest było bowiem zorganizowanie prowadzenia sprawy, aby taka sytuacja nie uniemożliwiała jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ mógł bowiem równolegle prowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Z całą pewnością brak było podstaw do oczekiwania na zwrot akt. Już przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi, organ mógł sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności. Rzeczą sądów nie jest jednak organizacja pracy organów administracji, lecz kontrola prawidłowości podejmowanych przez nie czynności lub właśnie bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać bezczynności organu i przez to zwłoki w załatwieniu sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99 oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/03, w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/09, w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 51/10, w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 356/13 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa/gov.pl).
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia 23 października 2014 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.
Uznając przewlekłość postępowania, Sąd nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął bowiem po uwagę, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przedmiotowych robót budowlanych robót budowlanych, wykonanych w budynku przy ul. J. w S., wystąpiło z uwagi na toczące się jednocześnie postępowanie wpadkowe dotyczące udostępnienia akt tegoż postępowania.
Jak zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, każdy przypadek przewlekłości jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 9/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.ns.gov.pl). Oceny charakteru przewlekłości należy dokonać w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Takiego zaś charakteru nie miała przewlekłość w niniejszej sprawie.
Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.