Uzasadnienie
B. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
B. D. we wniosku z 1 sierpnia 2021 r. skierowanym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku o udzielenie informacji publicznej wniósł o udostępnienie:
- - odpisu pełnego raportu pokontrolnego sporządzonego przez Delegaturę CBA w Białymstoku z kontroli przeprowadzonej "na terenie OSW Gdańsk" i podlegających jej jednostek penitencjarnych, wraz z załącznikami i innymi dokumentami,
- - odpisu audytu finansowego z ostatnich pięciu lat w pełnym zakresie kwotowym, wszystkie remonty, kursy, szkolenia, przetargi, premie, dofinansowanie wewnętrzne i zewnętrzne (środki unijne i norweskie), pełen kosztorys i faktury i komplet dokumentacji.
W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jako obywatel Polski ma prawo wglądu do informacji dotyczących funkcjonowania organów publicznych i tego, jak wydają publiczne pieniądze.
W reakcji na powyższy wniosek Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku decyzją z 19 sierpnia 2021 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przesłania skanu protokołu pokontrolnego stanowiącego wynik kontroli przeprowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne z powodu uznania, że wnioskodawca nie kierował się troską o sprawy publiczne. Zdaniem organu, intencją skarżącego było uzyskanie informacji, które mogłyby być użyte przez niego w związku z wnoszonymi skargami oraz w celu dochodzenia innych roszczeń od organu. Organ wskazał również, że mając na względzie uprawnienia przysługujące organowi kontrolnemu, na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w przypadku skierowania zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa lub prowadzenia karnego postępowania przygotowawczego w sprawie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie będą miały zastosowania. Podsumowując organ stwierdził, że wnioskodawca domagał się dostępu do informacji publicznej we własnej indywidualnej sprawie.
Natomiast pismem z 19 sierpnia 2021 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku poinformował natomiast skarżącego, że jego wniosek o udostępnienie audytu finansowego z ostatnich pięciu lat z kosztorysami i fakturami jest sformułowany w sposób niejasny, co oznacza, że nie ma możliwości odniesienia się do niego, a pismo skarżącego w tym zakresie nie może być potraktowane jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wniosek musi być bowiem sformułowany precyzyjnie i jednoznacznie określać przedmiot i zakres żądania, a organ nie jest upoważniony do żądania sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. Wobec tego organ stwierdził brak podstaw do rozpoznania wniosku w powyższym zakresie w trybie dostępu do informacji publicznej.
B. D. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, które wpłynęło do organu I instancji dnia 2 września 2021 r.
B. D. w skardze z 12 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (data wniesienia – 16 września 2021 r.) wskazał, że dotyczy ona nieudzielenia przez organ informacji publicznej, o której udzielenie skarżący wniósł w piśmie z 1 sierpnia 2021 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że odwołanie skarżącego wraz z aktami sprawy zostało przekazane organowi odwoławczemu przy piśmie z 9 września 2021 r. oraz uznając wniesienie skargi w tym zakresie za przedwczesne. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku wskazał też, że w piśmie z 19 sierpnia 2021 r. wyjaśnił skarżącemu, dlaczego jego wniosek o udostępnienie audytu finansowego z ostatnich pięciu lat z kosztorysami i fakturami nie mógł być rozpoznany w trybie dostępu do informacji publicznej. Zdaniem organu, treść wniosku odnosząca się do żądania udostępnienia audytu finansowego wraz z dokumentacją była na tyle nieprecyzyjna i niepełna, a niepoddająca się uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., że nie było podstaw do jego rozpoznania.
Skarżący nie wskazał bowiem konkretnego okresu czy dokumentów, faktur, kogo miały dotyczyć szkolenia, osadzonych czy funkcjonariuszy, czego miały dotyczyć przetargi itp. oraz innych danych precyzujących żądanie. Tym samym, zdaniem organu, nie można było precyzyjnie określić przedmiotu i zakresu żądania oraz fizycznie samej dokumentacji, jaka to dokumentacja, czy jest dostępna, czy nie uległa zarchiwizowaniu lub wybrakowaniu z uwagi na upływ czasu oraz czy nie jest udostępniona na stronach BIP bądź czy nie jest to informacja wymagająca przetworzenia.
Skarżący w piśmie z dnia 19 września 2021 r. zatytułowanym "skarga" wyjaśnił, że dotyczy ona nieprzekazania raportu pokontrolnego sporządzonego przez Delegaturę CBA w Białymstoku. Natomiast w kolejnym piśmie datowanym również na 19 września 2021 r. skarżący wyjaśnił, że nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej w postaci odpisu audytu finansowego dotyczącego rozporządzania środkami publicznymi przez Okręgową Służbę Więzienną w Gdańsku z ostatnich pięciu lat z kosztorysami i fakturami.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku przekazując powyższe pisma skarżącego wskazał, że są one ponowionymi skargami w sprawie, w której skarżący wniósł już skargę datowaną na 12 września 2021 r., na którą organ udzielił już odpowiedzi pismem z 23 września 2021 r.
W piśmie procesowym z 16 września 2022 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 21 września 2022 r., pełnomocnik skarżącego w załączeniu przedłożył wyjaśniania skarżącego doprecyzowujące żądanie wniosku z 1 sierpnia 2021 r. w zakresie udostępnienia audytu finansowego i dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga w części odnoszącej się do sformułowanego w piśmie z 1 sierpnia 2021 r. wniosku o udostępnienie pełnego raportu pokontrolnego sporządzonego przez Delegaturę Centralnego Biura Antykorupcyjnego w Białymstoku podlega odrzuceniu. Natomiast skarga w zakresie odnoszącym się do zawartego we wniosku skarżącego z 1 sierpnia 2021 r. żądania udostępnienia pełnego audytu finansowego za ostatnie 5 lat wraz z wszelką dokumentacją podlega oddaleniu. Należy wyjaśnić, że Sąd potraktował pisma skarżącego datowane na 12 września 2021 r. oraz dwa datowane na 19 września 2021 r. jako jedną skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej żądaniami jego wniosku z 1 sierpnia 2021 r.
W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku w sprawie udostępnienia informacji publicznej objętej dwoma żądaniami wniosku skarżącego z 1 sierpnia 2021 r. dotyczącymi rozporządzania środkami publicznymi.
W odniesieniu do żądania udostępniania raportu pokontrolnego dostrzec należało, na co wyraźnie zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę organ, że decyzją z 19 sierpnia 2021 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej obejmującej skan protokołu pokontrolnego stanowiącego wynik kontroli przeprowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Decyzja ta została zakwestionowana w administracyjnym toku instancji odwołaniem wniesionym przez skarżącego. Powyższe oznacza, że w dacie wniesienia skargi w dniu 16 września 2021 r. w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja odmawiająca udostępnienia raportu pokontrolnego, którą skarżący zakwestionował wnosząc odwołanie do organu wyższego stopnia.
W związku z tym, w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku wobec wydania decyzji z 19 sierpnia 2021 r. i przekazania odwołania do organu II instancji nie był zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek kroków w sprawie i nie można mu w tym zakresie przypisać bezczynności.
Wskazać bowiem należy, że kwestia wniesienia skargi na bezczynność organu po wydaniu przez niego rozstrzygnięcia w sprawie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchwałą z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in. że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do zwalczenia biernej postawy organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia.
Zgodnie z treścią wiążącej na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. przywołanej uchwały, w sytuacji złożenia skargi na bezczynność organu już po wydaniu przez ten organ rozstrzygnięcia odpada podstawowy cel skargi, tj. doprowadzenie do zakończenia postępowania na określonym jego etapie. Sąd administracyjny nie dysponuje bowiem możliwością zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie, zobowiązania go do stwierdzenia albo uznania obowiązku lub uprawnienia czy też nie może samodzielnie orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, gdyż rozstrzygnięcie w tej sprawie już nastąpiło. Kontrolowany bowiem w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności.
Z powyższej uchwały wynika wprost, że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, bowiem odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu.
Pomimo, że decyzja orzekająca o odmowie udostępnienia raportu pokontrolnego nie była ostateczna, należy przyjąć, że w momencie jej wydania przez organ I instancji, ustał stan bezczynności tego organu. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji powoduje przeniesienie kompetencji do jego rozpoznania na organ wyższego stopnia, co wyklucza organ I instancji na tym etapie od działania w sprawie, bowiem dysponentem postępowania staje się organ odwoławczy, a sprawa wraz aktami zostaje mu przekazana.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę w części zarzucającej bezczynność w udostępnieniu raportu pokontrolnego jako niedopuszczalną.
Oceniając natomiast zarzucaną organowi bezczynność w zakresie udostępnienia pełnego audytu finansowego za ostatnie 5 lat Sąd uznał skargę za niezasadną.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Mając na uwadze powyższe regulacje wskazać należy, że aby reżim przepisów u.d.i.p. znalazł zastosowanie przy załatwieniu określonego wniosku, wniosek ten winien być sformułowany w sposób umożliwiający organowi jego adekwatne do treści załatwienie w trybie ustawy. Z wniosku tego powinno wynikać, jakiej konkretnie kategorii informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. on dotyczy.
U.d.i.p. nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, w tym do k.p.a. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi więc odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania, co do zasady, nie stosuje się przepisów k.p.a. Takiego wniosku nie trzeba też uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej jednak minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego będzie wynikać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem takie sformułowanie wniosku, aby po pierwsze, nie było wątpliwości, że dotyczy on informacji publicznej, a po drugie, aby można było w sposób właściwy zastosować przepisy u.d.i.p., które przewidują różne dopuszczalne sposoby załatwienia wniosku.
Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w u.d.i.p.
Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów tej ustawy. W konsekwencji tego organ nie ma możliwości popaść w bezczynność w rozpatrzeniu wniosku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może mieć dowolną postać, ale musi spełniać jeden wymóg - precyzować w sposób jasny, co stanowi jego przedmiot (tak wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, Lex nr 604186, wyrok WSA w Lublinie z 6 maja 2014 r., II SAB/Lu 11/14, Lex nr 1531625).
Celem u.d.i.p. jest zapewnienie dostępu do informacji w sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania w trybie tej ustawy każdego pisma, w tym jedynie formalnie i subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowiącego wniosek o informację publiczną. Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (tak wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 219/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać niezbędne elementy formalne. Za elementy takie uznać należy: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H.Knysiak - Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, str. 224).
W niniejszej sprawie wniosek B. D. z 1 sierpnia 2021 r. o informację nie zawiera żądania sprecyzowanego w taki sposób, aby organ, do którego został skierowany, miał możliwość odniesienia się do niego we właściwy sposób przewidziany przez przepisy u.d.i.p. Skarżący domagał się bowiem od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku udostępnienia "pełnego audytu finansowego z ostatnich pięciu lat w pełnym zakresie kwotowym (wszystkie remonty, kursy, szkolenia, przetargi, premie, środki dofinansowania wewnętrznego i zewnętrznego (środki unijne i norweskie), pełen kosztorys, faktury i komplet dokumentacji". Pomimo tego, że treść żądania nawiązuje do dysponowania środkami publicznymi, o czym informacje zasadniczo mają walor publiczny, to jednak stopień ogólności jego sformułowania nie pozwalał uznać tego wniosku jako żądania udostępnienia konkretnej informacji publicznej. Przyjęcie bowiem, że przedmiotem wniosku jest informacja, która może być rozpatrywana przez pryzmat art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wymagałoby doprecyzowania zakresu żądania, do czego adresat wniosku nie jest uprawniony.
Podmiot zobowiązany jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. W tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy k.p.a. w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się dopiero do decyzji wydanych na podstawie art. 16 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 2889/12, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To w interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej.
W związku z tym przyjmuje się, że żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe czy ogólne nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 59/17, wyrok WSA w Olsztynie z 19 lipca 2022 r., II SAB/Ol 4/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Założeniem przepisów u.d.i.p. jest niewątpliwie udzielenie wnioskodawcom żądanej informacji publicznej, o ile jest to możliwe i leży w zakresie kompetencji organu.
W odniesieniu do wniosku o udostępnienie pełnego audytu finansowego należało zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie spełnia on wymogu precyzyjnie sformułowanego zakresu żądania. Podkreślić przy tym należy, że precyzyjnie sformułowane żądanie było w niniejszej sprawie szczególnie potrzebne ze względu na to, że zostało skierowane do organu, którego ustawowe kompetencje mają w istocie charakter kooordynacyjno – nadzorczy, polegający m.in. na koordynacji oddziaływań penitencjarnych prowadzonych w kilku różnych podległych jednostkach organizacyjnych i nadzór nad nimi. Ogólnikowy charakter wskazanego żądania potwierdza treść pisma skarżącego z 4 września 2022 r., stanowiącego załącznik do pisma pełnomocnika z 16 września 2022 r., w którym skarżący dopiero wyjaśnił charakter i intencje towarzyszące żądaniu udostępnienia audytu finansowego. Adresat wniosku w dacie jego złożenia takiej wiedzy nie miał i nie mógł zgodnie z wymogami przepisów u.d.i.p. rozpoznać żądania skarżącego.
To wszystko nie pozwoliło traktować jego żądania o udostępnienie audytu finansowego wraz z całą dokumentacją jako wniosku o informację publiczną, gdyż mimo powołania się na u.d.i.p. nie zawiera on dostatecznie wyraźnego żądania odnoszącego się do prawidłowo sprecyzowanej informacji należącej do sfery faktów. Nie można zatem stwierdzić, że organ zobowiązany był zastosować przepisy u.d.i.p.
Prawidłowo zatem organ przyjął, że wniosek skarżącego odnoszący się do żądania udostępnienia pełnego audytu finansowego nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania, tj. nie pozwala na uznanie, że dotyczy konkretnej informacji publicznej, i co za tym idzie, nie może być załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p.
Podkreślić należy, że celem u.d.i.p. jest zapewnienie dostępu do informacji w sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania w trybie tej ustawy każdego pisma, w tym jedynie formalnie i subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowiącego wniosek o informację publiczną. Powtórzyć wypada, że niesprecyzowane wnioski o informacje obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy, nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie. Oznacza to, że skoro do organu nie wpłynął od skarżącego wniosek, który uznany mógłby być za pismo zawierające materialnoprawne żądanie udostępnienia informacji publicznej, to tym samym organ ten nie mógł popaść w bezczynność w rozumieniu przepisów p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w powyższym zakresie jako bezzasadną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.