Uzasadnienie
W piśmie z 20 stycznia 2021 r. (zatytułowanym "skarga"), skierowanym do Dyrektora Aresztu Śledczego w Elblągu (dalej: Dyrektor AŚ), B. D. wskazał, że dotyczy ono braku reakcji – odpowiedzi na jego wniosek z 9 grudnia 2020 r. skierowany do tego organu, a dotyczący "finansów jednostki". Podniósł, że do chwili wniesienia powyższego pisma nie otrzymał od organu żadnej informacji nt. wniosku z 9 grudnia 2020 r. Stwierdził, że takie zachowanie organu jest dla niego niezrozumiałe i stanowi naruszenie jego praw względem Kodeksu karnego wykonawczego oraz Europejskich Reguł Więziennictwa. Wskazując na powyższe wniósł o wszczęcie postępowania, wyciągnięcia konsekwencji prawnokarnych, sprawozdania z czynności wyjaśniających, zabezpieczenia dzienników wniosków i skarg oraz poinformowania organów nadrzędnych.
W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor AŚ, pismem z dnia 9 lutego 2021 r., wezwał B. D. do jego sprecyzowania w sposób umożliwiający jego rozpoznanie w celu udzielenia odpowiedzi.
Następnie, pismem z dnia 15 lutego 2021 r. Dyrektor AŚ poinformował B. D., że nie odnotowano wpływu do Aresztu Śledczego w Elblągu jego wniosku z 9 grudnia 2020 r. dot. "finansów jednostki".
Kolejnym pismem z 17 marca 2021 r. Dyrektor AŚ poinformował B. D., że wobec nieskonkretyzowania wniosku z 9 grudnia 2020 r., na podstawie § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647), pozostawia wniosek bez rozpoznania.
W dniu 19 września 2021 r. B. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora AŚ w udzieleniu informacji publicznej. Wskazał, że wielokrotnie zwracał się do Dyrektora Jednostki AŚ w Elblągu o pełny audyt finansowy, a do dnia złożenia skargi nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej. Stwierdził, że niezrozumiałe są dla niego ciągłe zapytania organu o co wnioskuje, gdyż we wniosku z 22 marca 2021 r. skierowanym do organu dokładnie podał o jakie informacje publiczne wnioskuje. Dodał, że "częściowe" działania organu uważa za całkowicie niezrozumiałe a wręcz naruszające obowiązujące przepisy prawa dotyczące dostępu do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor AŚ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że po przeprowadzeniu podstępowania wyjaśniającego do zarzutów zawartych w pismach skarżącego należało uznać je za bezzasadne. Mianowicie, za zarzut w skardze z 20 stycznia 2021 r. uznano rzekome nie udzieleni odpowiedzi na pismo skazanego z 9 grudnia 2020 r. dot. podania "finansów jednostki". W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie odnotowano wpływu do Aresztu Śledczego w Elblągu prośby B. D. z dnia 9 grudnia 2020 r. dot. "finansów jednostki ". Ponadto wskazano, że w miesiącu grudniu 2020 r. skarżący zwracał się z kilkoma prośbami, na które żądał pisemnej odpowiedzi. Na wszystkie te prośby udzielono odpowiedzi. Prośby dot. m.in. pozostawienia celem dalszego odbywania kary w AŚ Elbląg, zapytania czy w tut. jednostce przestrzegane są Europejskie Reguły Więzienne, wszczęcia postępowania w związku z art. 231 KK, wydania notatki psychologa, podania numerów identyfikacyjnych funkcjonariuszy.
Ponadto skarżący składał wnioski o dostęp do Biuletynu Informacji Publicznej, które były rozpatrywane pozytywnie. Wskazał, że B. D. swoje pismo z dnia 20 stycznia 2021 r. zatytułował "skarga". Skarżącemu nie odmawiano udzielenia informacji, proszono go jednak o uzasadnienie swoich żądań, jednak B. D. nie odniósł się do sprawy w jakikolwiek sposób, tak więc z powodu nie ustalenia przedmiotu żądania pozostawiono sprawę bez rozpoznania jako prośbę. Ponadto, skarżący nie wykazał, by złożył Dyrektorowi AŚ w Elblągu wniosek w dniu 9 grudnia 2020 r. (np. nie przedłożył jako dowód potwierdzenia odbioru pisma w oddziale mieszkalnym przez funkcjonariusza). Dodał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej musi obejmować jasne sformułowali pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji jest bowiem związany treścią wniosku. Nie jest natomiast upoważniony do żądań sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku.
Ponieważ pismo skarżącego z 20 stycznia 2021 r. nie spełniało wskazanych wytycznych brak byłoby możliwości jego rozpatrzenia. Skarżący nie wskazał bowiem m.in. konkretnego okresu czasowego czy dokumentów, faktur, przetargów oraz innych danych precyzujących żądanie. Tym samym nie można określić precyzyjnie przedmiotu i zakresu żądań oraz fizycznie samej dokumentacji, jaka to jest i czy jest dostępna, tj. czy nie uległa ona zarchiwizowaniu lub wybrakowaniu z uwagi na upływ czasu oraz czy nie jest udostępniona na stronie BIP bądź czy nie jest to informacja wymagająca przetworzenia.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
W dniu 10 marca 2022 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożone przez skarżącego pismo datowane na dzień 22 marca 2021 r. zatytułowane "skarga", z którego wynikało, że skarżący żąda od Dyrektora AŚ w Elblągu pełnego, rzetelnego, sumiennego sprawozdania uposażenia jednostki AŚ Elbląg i OZ Barczewo wraz z: fakturami zakupu + środki pozyskane (skąd ?); fotograficzna dokumentacja uposażenia; stan uposażenia; przetargi, umowy, zlecenia (pełen zakres); atesty, certyfikacje, homologacje, badania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Tym samym przedmiotem sądowej kontroli - w odniesieniu do tego typu skarg - nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Podkreślić należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) i art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a., ponieważ w tych sprawach przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Stąd też skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez uprzedniego wniesienia ponaglenia w każdym czasie.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). W świetle ww. przepisu dostępu do informacji publicznej może zatem domagać się każda osoba fizyczna, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Aresztu Śledczego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Areszt śledczy i zakład karny są niewątpliwie podmiotami publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, a zgodnie z art. 7 pkt 3 tej ustawy, dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są organami Służby Więziennej wykonującymi zadania publiczne. Z kolei, przepis art. 6 tej ustawy stanowi, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Dyrektor Aresztu Śledczego jest więc podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny wykonawczy - zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ (podmiot wykonujący zadania publiczne) pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08; z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09; z 29 września 2010 r., II GSK 827/09, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA; a także w literaturze M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585). Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli zatem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego udzielił stronie informacji publicznej której się ona domagała, bądź wydał decyzję w trybie art. 16 u.d.i.p. nie można przypisać mu bezczynności. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu nie jest on zobowiązany do jej udostępnienia czy wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, lecz powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę, w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej. Pismo to stanowi odpowiedź na wniosek i jednocześnie chroni organ od zarzutu bezczynności.
Wskazać dalej należy, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, CBOSA). Mimo zatem, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, to jednak minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. W tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy k.p.a. w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 2889/12, CBOSA).
W związku z tym przyjmuje się, że żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 447). W sytuacji gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez u.d.i.p., uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 59/17, CBOSA). Założeniem jednak ustawy o dostępie do informacji publicznej jest jednak niewątpliwie udzielenie wnioskodawcom żądanej informacji publicznej, o ile jest to możliwe i leży w zakresie kompetencji organu.
W realiach niniejszej sprawy skarżący zarzuca organowi bezczynność w rozpoznaniu jego wniosków: z 9 grudnia 2020 r. dotyczącego "finansów jednostki" oraz wniosku z 22 marca 2021 r. dotyczącego "pełnego audytu finansowego". W ocenie Sądu, w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w której organ kwestionuje fakt złożenia przez skarżącego wniosku z 9 grudnia 2020 r. dotyczącego "finansów jednostki", ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku.
Z kolei skarżący nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego wpływ wniosku do adresata, co świadczy o tym, że wniosek mógł do organu nie dotrzeć. Zasadnie podnosi organ, że skarżący nie przedłożył jako dowód potwierdzenia odbioru pisma w oddziale mieszkalnym przez funkcjonariusza. Tym samym, brak jest dowodu na to, że organ otrzymał skutecznie przedmiotowy wniosek. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, o ile o wniosku z 9 grudnia 2020 r. organ dowiedział się z pisma skarżącego z 20 stycznia 2021 r., to o wniosku z 22 marca 2021 r. organ dowiedział się dopiero po przekazaniu skargi z 19 września 2021 r. przez WSA w Gdańsku do organu. W okolicznościach niniejszej sprawy należy dać wiarę twierdzeniu, gdyż nie ma żadnych przesłanek, które by je podważało, że również w przypadku wniosku z 22 marca 2021 r. nie doszło do jego skutecznego doręczenia organowi.
Sąd nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia, że Areszt Śledczy w Elblągu nie prowadzi należycie, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647), ewidencji wniosków.
Reasumując, wobec twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że do dnia złożenia skargi na bezczynność nie dysponował on wnioskiem skarżącego oraz w sytuacji braku dowodów jednoznacznie świadczących o dotarciu wniosku do adresata, należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany nie mógł obiektywnie ustosunkować się do treści żądania skarżącego i podjąć stosownych czynności, przewidzianych ustawowo dla trybu udostępnienia informacji publicznej. Warunkiem powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej jest bowiem skuteczne doręczenie wniosku o jej udostępnienie organowi. Jak wynika z akt sprawy, takie skuteczne złożenie wniosku do organu w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przed dniem wniesienia skargi.
Dalej należy zauważyć, że w sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że organ podjął aktywne działanie w związku z pismem skarżącego z 20 stycznia 2021 r. bowiem nie zawierał on precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji. Mianowicie, organ wezwał skarżącego do jego sprecyzowania celem jego rozpatrzenia. Jednak wobec braku reakcji ze strony skarżącego, poinformował o jego pozostawieniu bez rozpoznania. Ponieważ, jak wskazano wyżej, organ nie miał możliwości wezwania do uzupełnienia braków wniosku w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., za wystarczająca formę odniesienia się do takiego wniosku, należało uznać pismo organu z 17 marca 2021 r. zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, CBOSA).
Podsumowując należy stwierdzić, że z okoliczności sprawy wynika, że organ nie miał możliwości rozpoznania żądania w trybie przepisów u.d.i.p. i w związku z tym brak było podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu skarżącemu informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.