Uzasadnienie
E. Ć. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 22 września 2021 r. E. Ć. i M. Ć. wystąpili do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, tj. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w D. na działce nr [..]. Wniosek wpłynął do organu w dniu 27 września 2021 r.
Pismem z 14 grudnia 2021 r. (data doręczenia 21 grudnia 2021 r.) organ wezwał pełnomocnika wnioskodawców do uzupełnienia złożonego wniosku o przedstawienie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawców prawa do korzystania z zabytku (wypis/ wyrys z ewidencji gruntów, akt notarialny) oraz o przedłożenie projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o odpowiednich uprawnieniach do projektowania. Organ pouczył, że skutkiem niezastosowania się do wezwania będzie pozostawienie pisma bez rozpatrzenia.
Pismem z 16 grudnia 2021 r. (data wpływu 17 grudnia 2021 r.) wnioskodawcy złożyli ponaglenie na bezczynność organu, które pismem z 16 lutego 2022 r. organ przekazał do ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu
Pismem z 22 grudnia 2021 r. przedłożono akt notarialny poświadczony za zgodność z oryginałem, cztery egzemplarze projektu budowlanego podpisanego przez osobę z uprawnieniami pełnymi oraz konserwatorskimi, a także dokument potwierdzający uprawnienia osoby podpisującej.
E. Ć., reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę z 17 stycznia 2022 r. na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wnosząc o:
- - wydanie stosownego orzeczenia przez organ, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli,
- - uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie określonym przez sąd w przypadku niezastosowania przez organ autokontroli,
- - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
- - stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- - zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że dotąd organ nie załatwił sprawy i nie wydał orzeczenia. Natomiast skarżąca doznaje krzywdy, bowiem traci czas i pieniądze nie mogąc rozpocząć inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie, niewymierzanie organowi grzywny i stwierdzenie, że zaistniała przewlekłość nie miała charakteru rażącego.
Odnosząc się do treści skargi organ zwrócił uwagę na następujące fakty:
- 1) po zmianach personalnych wśród inspektów (po śmierci jednego z nich oraz rezygnacji z pracy przez dwóch kolejnych) z końcem września przeprowadzono nowy podział kompetencji;
- 2) z powodu braków kadrowych inspektorzy zobowiązani są przejmować sprawy z dużo większych rejonów oraz współdzielić zadania, w tym kontrolne, na terenie całego województwa, stąd mogą występować trudności w kontakcie z urzędem w sytuacji, gdy dany inspektor przeprowadza w ramach swoich obowiązków służbowych lustrację w terenie i fizycznie jest nieosiągalny;
- 3) z dniem 25 października 2021 r. nowemu inspektorowi (zatrudnionemu 1 października 2021 r.) zostały przekazane wszystkie wnioski i rozpoczęte sprawy dotyczące powiatu N.; od tego też dnia zostały podjęte czynności w tej sprawie;
- 4) przedłużające się postępowania nie są dobre, ale dla wzrastającej ilości spraw na danego inspektora, ani też pod względem żądań i stawianych roszczeń wnioskodawców por. pkt 5; wpływ ilości wniosków w 2021 r. to ponad 22 tysiące na 35 inspektorów; jednakże organ zapewnił, że w każdej sprawie podejmowane są kroki możliwie jak najszybciej;
- 5) organ stwierdził niepokojące zachowanie pełnomocnika wnioskodawczyni mające wpływ na pracę urzędu; nastąpiły one pomimo formalnej odpowiedzi organu, który wezwał o usunięcie braków formalnych (por. pkt 7); organ wyjaśnił, że pełnomocnik najpierw wniósł ponaglenie na bezczynność organu zapowiadając złożenie skargi a dokument ten wpłynął do organu w trakcie procedowania wniosku, tj. po wysłaniu pełnomocnikowi wezwania; niedługo po uzupełnieniu braków wpłynęła zaś skarga innego pełnomocnika; zdaniem organu działania pełnomocników wykazują brak zainteresowania sprawą, a jedynie chęć pozyskania decyzji; organ wyjaśnił, że przyjrzał się kwestii samej nieruchomości i stwierdził, że podział nieruchomości, stanowiącej zabytek, został poczyniony niezgodnie z obowiązującym planem miejscowym, tj. wbrew art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- 6) organ zauważył, że wnioskodawcy nie są zainteresowani sprawą, a jedynie kierują się chęcią pozyskania decyzji nie bacząc, jaki będzie rezultat zamierzenia budowlanego na zabytek; w tym pełnomocnicy nie starają się dostosować projektu do wymagań konserwatorskich wynikających z obowiązującego planu miejscowego;
- 7) analiza wniosku wykazała nieprawidłowości, które uniemożliwiały rozpatrzenie podania; tym samym organ wstrzymał się z wydaniem decyzji odmownej dopóki braki nie zostaną usunięte;
W nawiązaniu do kwestionowania działań organu wyjaśnił on, że zarzuca się organowi, że pomimo stanu epidemii w Polsce nie podejmuje żadnych działań w celu sprawnego i skutecznego przeprowadzenia postępowania. Tymczasem w grudniu 2021 r. organ informował na swojej stronie o zachorowaniach na Covid-19 w urzędzie, co miało wpływ na jego funkcjonowanie. Co więcej, w celu utrzymania sprawności działania urzędu organ podjął decyzję o przeniesieniu pozostałych przy zdrowiu pracowników na pracę zdalną by uniknąć całkowitego paraliżu pracy urzędu. Wyjaśniono, że chorobą i kwarantanną objęto niemal wszystkich pracowników, w tym pracownice biura podawczego, co sprawiło, że część dokumentów utknęła.
Reasumując, przekroczenie ustawowych terminów wynika z siły wyższej. Ponadto, organ odniósł się do podania, wydając decyzję odmowną w związku z negatywnymi skutkami na zabytek planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Nie można również pominąć, że powyższe ma miejsce w czasie ogólnoświatowej pandemii. Zachorowania pracowników i powikłania pochorobowe wpłynęły na funkcjonowanie urzędu a kwarantanny i izolacje dotknęły nie tylko pracowników szeregowych, ale również kadrę kierowniczą. Organ wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o niewymierzanie mu grzywny. Co więcej, organ podjął działania dyscyplinujące i organizacyjne w celu terminowego załatwiania spraw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie co do zasady.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym – w zakresie wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).
Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpatrzeniu wniosku E. Ć. i M. Ć. z 22 września 2021 r. o wydanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, tj. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w D. na działce nr [..]. Wniosek wpłynął do organu 27 września 2021 r. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.), dalej jako u.o.z., wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W decyzji z 15 lutego 2022 r. organ odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, stosownie do wniosku skarżącej i M. Ć. Na wstępie przypomnieć należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).
Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła ten wymóg kierując ponaglenie z 16 grudnia 2021 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 art. 35 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy.
Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.).
Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W ocenie sądu, Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku E. Ć.i M.Ć. z 22 września 2021 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek ten wpłynął do organu w dniu 27 września 2021 r., a zatem w myśl art. 35 § 3 k.p.a. organ powinien był załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, ewentualnie - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem dopiero w dniu 14 grudnia 2021 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie odzwierciedloną w aktach, tj. skierował do wnioskodawców wezwanie o uzupełnienie wniosku. Podkreślić przy tym należy, że organ nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i ani razu nie zawiadomił strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Powyższe prowadzi do niespornego wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, decyzją z 18 lutego 2022 r. (tj. wydaną już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie) organ załatwił sprawę, odmawiając wnioskodawcom wydania żądanego pozwolenia. Skoro zatem przed rozpoznaniem skargi organ załatwił wniosek w przewidzianej przepisami formie (decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a.), to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec wydania decyzji w sprawie wniosku skarżących przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia tego wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 22 września 2021 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednakże podkreślić należy, że wydanie powyższej decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzekł w pkt 2 sentencji.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pkt 2 sentencji sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków.
Przesłanki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącej wynikała z okoliczności częściowo niezależnych od organu, związanych bez wątpienia ze światowym stanem pandemii COVID - 19. Na taką ocenę Sądu wpłynął także fakt, że organ pozostawał w bezczynności w stosunkowo niedługim czasie. Sąd uwzględnił w tym zakresie także opisane przez organ problemy kadrowe zaistniałe w związku z okresem pandemii, bowiem w tym kontekście, tj. oceny charakteru przewlekłości/bezczynności, argumentacja z odpowiedzi na skargę częściowo zasługuje na uwzględnienie. Trudno też przypisać organowi "złą wolę", gdyż mimo opisanych problemów kadrowych powiązanych ze stanem pandemii, próbował podejmować czynności w sprawie, a skarżąca ze swojej strony podejmowała czynności, które wymagały weryfikacji (uzupełnienie wniosku, ponaglenie). Brak jest podstaw do przyjęcia, że czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania była chęć uniknięcia załatwienia sprawy, w większym stopniu chodziło o pewną nieudolność.
Wobec powyższego, w pkt 3 sentencji, Sąd odmówił skarżącej przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie kwoty pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zdaniem Sądu, w opisanych okolicznościach sprawy, zbędne jest dyscyplinowanie organu w ten sposób, w szczególności z uwagi na stwierdzony brak rażącego charakteru bezczynności.
W pkt 4 sentencji Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.