Uzasadnienie
Skarga K.M na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 2 lipca 2019 r. skarżący wezwał Zakład Gospodarki Komunalnej [...] do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, dotyczącej posadowionych urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego, konkretnie wymienionych we wniosku, domagając się przy tym wypłaty stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z nieruchomości za okres 10 lat. Jednocześnie, skarżący wezwał Spółkę do udostępnienia informacji publicznej, poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej, stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i obecnej eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej, posadowionej na działkach będących własnością skarżącego oraz poprzez wskazanie szczegółowego rodzaju, ilości oraz długości urządzeń, a w szczególności linii przesyłowych posadowionych na działkach skarżącego, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na w/w działkach oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo–odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budowy, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). Skarżący podkreślił, że w przypadku braku akceptacji będzie zmuszony skierować sprawę na drogę postępowania sądowego.
Zakład Gospodarki Komunalnej [...] pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie jakich konkretnie dokumentów dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W piśmie z dnia 20 sierpnia 2019 r., skierowanym do Spółki, skarżący wskazał, że podtrzymuje w całości treść wezwania do ustanowienia służebności przesyłu oraz treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. Spółka ponownie zwróciła się do skarżącego o doprecyzowanie jakich konkretnie dokumentów dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
We wniesionej w dniu 15 kwietnia 2020 r. do tutejszego Sądu skardze skarżący zarzucił Spółce bezczynność w zakresie nieudostępnienia pełnej informacji publicznej na jego wniosek z dnia 2 lipca 2019 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący wniósł przy tym o: stwierdzenie bezczynności Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 2 lipca 2019 r.; zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej w pełni z wnioskiem skarżącego z dnia 2 lipca 2019 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku; zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; zasądzenie, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., od Spółki na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o umorzenie postępowania i wskazała, że niniejszym pismem udostępnia skarżącemu, będące w jej posiadaniu, części żądanych dokumentów w postaci części graficznej (inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sieci) pobranej z systemu informacji przestrzennej dostępnej na stronie Starostwa Powiatowego, które będą stanowiły załącznik do odpisu pisma dla skarżącego. Jednocześnie, Spółka oświadczyła, że poza tymi dokumentami nie dysponuje informacją publiczną w postaci innej dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i obecnej eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej, w szczególności decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń, ani innych dokumentów techniczno-prawnych, protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalających miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną urządzeń przesyłowych, planów z mapkami.
Spółka, jak wskazała, nie była inwestorem, ani wykonawcą, jak również nie uczestniczyła w żaden sposób w procesie budowy czy przekazywania w/w urządzeń infrastruktury przesyłowej, więc nie lokalizowała, nie budowała, nie posadawiała, nie przebudowywała, nie remontowała, a jedynie obecnie eksploatuje urządzenia infrastruktury przesyłowej. W związku z czym, Spółka nie była adresatem decyzji, ani stroną jakichkolwiek postępowań administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów tych urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną urządzeń przesyłowych, planów z mapkami i dokumenty te nie znajdują się w posiadaniu Spółki. Spółka, jak podkreśliła, nie posiada również innych dokumentów techniczno-prawnych protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalających miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych. Spółka nie uczestniczyła bowiem także w tych czynnościach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga K.M. nie zasługuje na uwzględnienie.
Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy).
Z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika przy tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.
1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być zaś załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno–technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315).
Z kolei, z bezczynnością organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). Przy czym, w doktrynie podkreśla się, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek dotyczy informacji publicznej a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielania (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 291).
Dlatego też, badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. W przypadku sporu co do charakteru żądanej informacji sąd, do którego trafiła skarga na bezczynność, ma przede wszystkim przesądzić, czy wnioskodawca żąda informacji publicznej. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10). Przesądzenie powyższego, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność.
Z kolei, ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną prowadzić musi do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej, skoro nie było obowiązku jej udzielania (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 986/14, https://orzeczeinia.nsa.gov.pl). Skoro bowiem ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1392/12 oraz wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1541/14 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 2 lipca 2019 r. informacja nie stanowi zaś informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o "sprawach publicznych" i w tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 ustawy obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust.
4) i majątek publiczny (ust. 5). Przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest działalność zarówno organów władzy publicznej jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pomimo tak szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Tym samym, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, str. 24). Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne przy czym dokumenty te muszą dotyczyć sprawy publicznej. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej.
Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych" (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1352/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, LexisNexis 2008 r., s. 15). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa.
Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18; wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12; wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09 - wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1601/19, zgodnie z którym dokumentacja techniczno-prawna, w tym decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce będącej własnością skarżącego - nie stanowią informacji publicznej, jeżeli skarżący, zwracając się do Spółki o udostępnienie tych informacji nie kieruje się troską o sprawy publiczne. Na prywatny, indywidualny interes skarżącego w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje zaś uzasadnienie wniosku, z którego wynika, że celem wnioskodawcy było uzyskanie informacji w związku z przyszłym postępowaniem sądowym, którego wszczęciem jest osobiście zainteresowany. Wniosek skarżącego został złożony w celu zebrania materiału dowodowego na potrzeby przyszłego postępowania o ustanowienie służebności przesyłu i wypłatę wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości.
Wynika to wprost z treści pisma, które zatytułowano "Wezwanie do zawarcia umowy", w którym wskazano rygor skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. W wezwaniu tym zawarto jako dodatkowy wniosek o udostępnienie informacji pod rygorem podjęcia kroków prawnych z art. 21 i art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści tego wniosku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że żądane informacje mają posłużyć wnioskodawcy do wykazania przesłanek ustanowienia płatnej służebności przesyłu na rzecz Spółki, dotyczącej urządzeń energetycznych posadowionych na nieruchomościach stanowiących własność wnioskodawcy oraz do zapłaty przez Spółkę, stosownie do art. 225 k.c., wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z tych nieruchomości za okres ostatnich 10 lat. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawca w ten sposób wykazał swój subiektywny interes.
Z powołanych powyżej przyczyn uznać należy, że wniosek skarżącego z dnia 2 lipca 2019 r., w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, dotyczy sprawy prywatnej skarżącego, gdyż jego celem było uzyskanie informacji mających posłużyć skarżącemu do wykazania przesłanek ustanowienia płatnej służebności przesyłu na rzecz Spółki, dotyczącej urządzeń energetycznych posadowionych na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego oraz do zapłaty przez Spółkę wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z tych nieruchomości za okres ostatnich 10 lat. Strona danego postępowania, także zakończonego czy przyszłego, nie może zaś żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania, lub dowodów w sprawie na poparcie swojego stanowiska - w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego lub Kodeksu postępowania cywilnego (zob. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1601/19; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1561/19; z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2817/19 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego też, żądane przez skarżącego informacje, jako niedotyczące sprawy publicznej, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie mogą być udostępnione w trybie przepisów tej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 powołanej ustawy jedynie informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie
Skoro zatem treść wniosku, datowanego na dzień 2 lipca 2019 r. wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to skarga wniesiona przez skarżącego na bezczynność z tej przyczyny nie mogła być uwzględniona (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1601/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.