Uzasadnienie
P. M. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 19 marca 2019 r. skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skargą zakwestionowano równocześnie bezczynność wskazanego organu w rozpoznaniu czterech wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 31 maja 2019 r. skargi te, każda dotycząca innego wniosku, zostały rozdzielone poprzez odrębne zarejestrowanie każdej z nich pod inną sygnaturą.
Skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych w związku z zarządzeniem Starosty nr [..] z dnia 20 września 2013 r. w sprawie kontroli rozbiórki obiektów tymczasowych, o których mowa w projekcie wystąpienia pokontrolnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2014 r., została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Gd 43/19 i jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.
Z uzasadnienia skargi wynika, że pomimo upływu terminu zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., Starosta nie udzielił wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro organ nie podjął żadnych czynności w przedmiocie rozpoznania jego wniosku, tj. nie została mu udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała rażący charakter, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł.
Do skargi skarżący załączył wydruk wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 4 lutego 2019 r. wraz z urzędowym poświadczeniem jego przedłożenia.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniach 4 lutego 2019 r. oraz 10 lutego 2019 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęły drogą elektroniczną cztery wnioski P. M., o udzielenie informacji publicznej. Wniosek z dnia 4 lutego 2019 r., dotyczący przesłania kopii rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych, został zarejestrowany pod nr sprawy [..]. Wskazał, że w dniu 18 lutego 2019 r. wysłano do skarżącego, drogą elektroniczną, wezwanie, w którym zobowiązano go do wskazania przesłanki szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego oraz o uzasadnienie jej udostępnienia.
Natomiast z powodu awarii systemu e-PUAP w okresie od 18 lutego 2019 r. do 6 marca 2019 r., o której Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego dowiedział się w dniu 22 marca 2019 r., wezwanie nie zostało doręczone skarżącemu. W dniu 2 kwietnia 2019 r. ponownie wysłano drogą elektroniczną wezwanie z dnia 18 lutego 2019 r. P. M. odpowiadając w dniu 7 kwietnia 2019 r. na wezwanie organu, ponownie zawnioskował o przesłanie kopii rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych.
Skarżący w piśmie z dnia 7 kwietnia 2019 r., skierowanym do Sądu, zatytułowanym "uzupełnienie dokumentów do skargi na bezczynność Starosty w sprawach rozpatrzenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej z 19.03.2019 r." potwierdził, że pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. wezwano go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji, które organ uznał za przetworzone. W odpowiedzi z dnia 7 kwietnia 2019 r. skarżący ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 lutego 2019 r., podkreślając, że wnioskowana informacja jest informacją prostą. Zdaniem skarżącego Starosta nie udzielił odpowiedzi na jego wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W niniejszej sprawie skarżący zwalczał bezczynność Starosty w udostępnieniu żądanej we wniosku z dnia 4 lutego 2019 r. informacji publicznej w postaci kopii rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych w związku z zarządzeniem Starosty nr [..] z dnia 20 września 2013 r. w sprawie kontroli rozbiórki obiektów tymczasowych.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Podobnie, informacja wskazana we wniosku, a dotycząca rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych, jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając rodzaje spraw, które ustawodawca kwalifikuje jako informacje publiczne. Zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępnienia danych w nich zawartych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że dane z rejestrów, ewidencji i archiwów stanowią informację publiczną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 września 2015 r., II SAB/Bd 65/15, LEX nr 1853121).
Żądanie objęte wnioskiem skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. dotyczyło natomiast udostępnienia danych z prowadzonego przez Starostę rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych. Dokumentacja zgromadzona w sprawie, w tym przedłożony przez skarżącego projekt wystąpienia pokontrolnego sporządzonego w wyniku kontroli problemowej Starosty z dnia 25 lipca 2017 r., potwierdza, że rejestr taki jest prowadzony przez Starostę na podstawie zarządzenia tego organu nr [..] z dnia 20 września 2013 r. W ocenie Sądu, rejestr prowadzony na podstawie aktu wydanego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w ramach przyznanych mu kompetencji, ma charakter oficjalny, publiczny, a nie jedynie wewnętrzny, i może być uznany za zbiór obejmujący informacje publiczne.
Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów, co oznacza, że wszystkie rejestry prowadzone w ramach kompetencji przez organy publiczne podlegają udostępnieniu.
Poczynienie pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie doprowadziło Sąd do wniosku, że Starosta był zobowiązany do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w wyżej wymienionym terminie, wówczas obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). W sytuacji, gdy organ rozpoznający wniosek stwierdzi, że żądana informacja nie może zostać udostępniona - czy to z przyczyn określonych w art. 5 u.d.i.p., czy też skutkiem zakwalifikowania takiej informacji jako przetworzonej w warunkach wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i braku wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego - wydaje w tym przedmiocie decyzję o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Wobec tego z bezczynnością organu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Z ujawnionych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że w dniu 19 marca 2019 r., bezpośrednio do Sądu, wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność organu, w której wskazywał on, że do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 4 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji o rejestrze skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych.
Natomiast z potwierdzonych wyjaśnień organu wynika, że po otrzymaniu wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. organ stwierdziwszy, że objęta wnioskiem informacja ma charakter przetworzony, w dniu 18 lutego 2019 r., na adres skrzynki e-PUAP skarżącego, wezwał go do wskazania przesłanki szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego, uzasadniającej jej udostępnienie. Jednakże z uwagi na awarię systemu e-PUAP, poprzez który dokonywano doręczeń w niniejszej sprawie, o której organ dowiedział się dopiero w dniu 22 marca 2019 r., a która trwała od 18 lutego 2019 r. do 6 marca 2019 r., wezwanie nie zostało doręczone skarżącemu. Po uzyskaniu informacji o awarii, z której wynikało, że dokonywane w jej trakcie doręczenia nie były skuteczne i należałby je powtórzyć, pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. ponowiono wezwanie skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Skarżący na etapie postępowania sądowego potwierdził, że w dniu 2 kwietnia 2019 r. otrzymał od Starosty wezwanie, na które odpowiedział pismem z dnia 7 kwietnia 2019 r. po raz kolejny wnosząc o przesłanie mu kopii rejestru skutecznych zgłoszeń obiektów tymczasowych, które, w jego ocenie, stanowiły informację prostą.
Przedstawiona powyżej chronologia zdarzeń skłoniła Sąd do uznania, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostawał w bezczynności w prawidłowym rozpoznaniu wniosku skarżącego. W dacie wniesienia skargi bowiem, wniosek skarżącego nie został rozpoznany w sposób, który zostałby skutecznie i prawidłowo zakomunikowany skarżącemu. Wprawdzie organ podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego wystosowując do niego, w dniu 18 lutego 2019 r., wezwanie w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ale nie zakończył tej sprawy w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Pomimo tego, że przyczyny braku załatwienia przez organ sprawy we właściwy sposób, przynajmniej na datę wniesienia skargi, nie były zawinione przez ten organ z powodu awarii systemu e-PUAP, to jednak skutki tej awarii nie mogły obciążać skarżącego jako obywatela uprawnionego do informacji o sprawach publicznych.
Prawo do informacji publicznej jest zagwarantowane obywatelom w art. 61 Konstytucji RP, przysługuje każdemu, bez względu na interes prawny lub faktyczny, na zasadach określonych w u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że organ musi podjąć w zakreślonym terminie określone czynności, aby zagwarantować obywatelowi ochronę należnych mu praw. W orzecznictwie przyjmuje się, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu e-PUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2897/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, zdaniem Sądu, ujawnione przyczyny opóźnienia organu w załatwieniu wniosku skarżącego w sposób określony w u.d.i.p., nie mogły prowadzić do oceny, że w sprawie nie doszło do jego bezczynności, tym bardziej, że stan tej bezczynności nie ustał nawet w dacie orzekania przez Sąd, pomimo tego, że awarię usunięto, a organ ponowił wezwanie w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przyczyny te mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru tej bezczynności. Skierowanie do wnioskodawcy wezwania nie zakończyło bowiem sprawy udostępnienia informacji przetworzonej. Organ zobowiązany był do wydania w tym przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia informacji w razie braku potwierdzenia, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego bądź, w przeciwnym razie, do dokonania czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji. Przy tym podkreślić należy, że uznanie danych informacji za przetworzone musi zostać przez organ szczegółowo i przekonywująco uzasadnione z odwołaniem się do konkretnej sytuacji podmiotu. Kategorii informacji przetworzonej nie można bowiem wykorzystywać jako instrumentu ograniczania prawa obywateli do informacji o sprawach publicznych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nawet w przypadku uruchomienia procedury właściwej dla udostępnienia informacji przetworzonej, najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1419/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Terminowi temu organ w niniejszej sprawie uchybił.
W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Na podstawie art. 149 § 2 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność Starosty nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Przy ocenie charakteru bezczynności w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że niedotrzymanie przez organ terminu załatwienia sprawy nie było zawinione, a wynikało z potwierdzonej formalnie awarii systemu e-PUAP, niezależnej od wewnętrznej organizacji komunikacji elektronicznej w organie. Bezczynność organu nie była zatem wynikiem celowego uchylania się organu od wykonywania jego obowiązków względem obywatela.
Z tych samych względów, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Jest to bowiem dodatkowy środek stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli okoliczności sprawy tego wymagają. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z sytuacją uzasadniającą przyznanie sumy pieniężnej, albowiem działań organu nie można było uznać za kwalifikowaną postać naruszenia prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania