Uzasadnienie
M. W. – I. oraz M. I. w dniu 12 lutego 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność
A. (dalej zwanej w skrócie "Spółką"), polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 30 sierpnia 2014 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy.
Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący wyjaśnili, że pismem z dnia 30 sierpnia 2014 r. zwrócili się do Spółki o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii decyzji administracyjnych, protokołów (w tym odbioru technicznego i załączenia pod napięcie), umów oraz oświadczeń właścicieli nieruchomości dotyczących ograniczenia własności, lokalizacji, budowy, przebudowy oraz eksploatacji, modernizacji, remontu, konserwacji i usuwania awarii, dotyczących napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV, znajdującej się na nieruchomości położnej w miejscowości K., gmina S., obejmującej działkę nr [...], stanowiącej przedmiot wspólności majątkowej małżeńskiej wnioskodawców, jak również załączników do wskazanych decyzji i umów, w tym map obrazujących przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazów właścicieli nieruchomości oraz dowodów wypłaty ewentualnych odszkodowań. Do dnia złożenia skargi Spółka nie udostępniła żądanych informacji we wnioskowanej formie, ani nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
Jedynie pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. poinformowała pełnomocnika skarżących, że stanowisko w sprawie zostanie przedstawione nie wcześniej niż do dnia 5 stycznia 2015 r. z uwagi na dużą ilość spraw i rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu.
W odpowiedzi na skargę A. wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Spółka wyjaśniła, że uwzględniła skargę w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesyłając pełnomocnikowi skarżących wnioskowane dokumenty.
Pełnomocnik skarżących – wezwany do wyjaśnienia, czy w związku z treścią odpowiedzi na skargę cofa skargę, w piśmie z dnia 11 marca 2015 r. wyjaśnił, że skargi nie cofa. Wskazał, że z uwagi na udostępnienie żądanej informacji publicznej po wniesieniu skargi, w tym zakresie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania. Jednakże - pomimo udostępnienia informacji publicznej, w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie, czy bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik dodał, że Spółka w przedmiotowej sprawie pozostawała bezczynna przez okres prawie 6 miesięcy. Podtrzymał także wniosek o zasądzenie od Spółki na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Kontrola ta - zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)
- - określanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej - także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność A., polegająca na nieudostępnieniu skarżącym M. W. – I. oraz M. I., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą", żądanej przez nich w piśmie z dnia 30 sierpnia 2014 r. dokumentacji, m.in. kopii decyzji administracyjnych, dotyczących napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV, znajdującej się na działce o numerze [...], położonej w miejscowości K. Skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a.
Oceniając zaś, czy Spółka pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 30 sierpnia 2014 r., należało ustalić czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżących dokumenty stanowią informacją publiczną.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Baza Orzeczeń LEX nr 423325).
Z powyższego wynika, że żądane przez skarżących dokumenty, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, zawierające informacje o danych publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powołanego przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej.
W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm.) – dalej w skrócie jako "Prawo energetyczne", A. - jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Baza Orzeczeń LEX nr 198687).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań.
Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Baza Orzeczeń LEX nr 737513).
Budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Oznacza to, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest A. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 102/13, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Baza Orzeczeń LEX nr 737513; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Fakt, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz fakt, że żądane przez skarżących we wniosku z dnia 30 sierpnia 2014 r. dokumenty stanowią informację publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, obligowały Spółkę do załatwienia wniosku skarżących z dnia 30 sierpnia 2014 r. w sposób i w formie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ustępie 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku.
W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 30 sierpnia 2014 r. (data wpływu do Spółki
- - 3 września 2014 r.) i A. powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskujących, że informacji tej nie posiada.
Spółka do momentu wniesienia skargi nie załatwiła wniosku skarżących, a zatem w dacie wniesienia skargi pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu ich wniosku z dnia 30 sierpnia 2014 r.
Bezsporne jest, że w przedmiotowej sprawie dopiero po wniesieniu skargi Spółka, kierując się treścią żądania, uwzględniła skargę, przesyłając pełnomocnikowi skarżących przy piśmie z dnia 19 lutego 2015 r. posiadane przez nią dokumenty i od tego momentu, w ocenie Sądu, nie można skutecznie zarzucić Spółce bezczynności w udostępnieniu informacji, jako że żądana informacja została przedstawiona skarżącym.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego wniosek skarżących został rozpoznany. W konsekwencji zaś należało umorzyć postępowanie w sprawie bezczynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Wydanie przez organ decyzji, czy też udostępnienie informacji publicznej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia jednakże Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1143/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd ma obowiązek ustalenia, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego, czy w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, czy też nie.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę niekwestionowaną okoliczność, że Spółka uczyniła zadość żądaniu, przesyłając skarżącym wraz z pismem z dnia 19 lutego 2015 r. posiadane dokumenty zgodnie z wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2014 r., na wskazany przez pełnomocnika adres. Wprawdzie wskazany w ustawie czternastodniowy termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej upłynął w dniu 17 września 2014 r., jednakże Sąd uwzględnił fakt, że Spółka przesłała dokumenty niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność. W tej sytuacji nie można - zdaniem Sądu - postawić Spółce zarzutu rażącego naruszenia prawa. Za naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 p.p.s.a. można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej.
Jednakże w przekonaniu Sądu - celem ustalenia, czy takie naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także - warunkowane okolicznościami sprawy - czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżących bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź w sposób rażąco przewlekły ustosunkowywał się do wniosku. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że uwzględnienie skargi, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., nie pozbawia skarżących prawa do zwrotu tych kosztów postępowania. Na zasądzone solidarnie, w myśl art. 202 § 2 p.p.s.a., koszty składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego - ustalone na podstawie przepisu § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), wraz z opłatą od pełnomocnictwa, w łącznej wysokości 274 zł.