Uzasadnienie
A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarg na bezczynność B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 20 maja 2020 r. A. wystąpił do B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie kwot, jakie w latach 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 i 2020 zostały przekazane przez Spółkę na rzecz klubów: C. oraz A., z wyszczególnieniem wysokości łącznej kwoty w danym roku na każdy z tych Klubów.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 3 czerwca 2020 r. Prezes Zarządu Spółki wyjaśnił, że w przypadku podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w szczególności zarządów spółek prawa handlowego, w których jednostka samorządu terytorialnego posiada większościowe udziały, zakres informacji publicznej należy konkretyzować poprzez katalog zawarty w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wskazują zaś, że informację publiczną stanowią informacje dotyczące majątku publicznego. Jakkolwiek, katalog określony w art. 6 ustawy nie jest katalogiem zamkniętym, to w przypadku spółek komunalnych, stanowiących podmioty prawa handlowego działające w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych, nie można katalogu tego traktować rozszerzająco. W szczególności dotyczy to kwestii ekonomicznych, które w istocie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa działającego w konkurencyjnej gospodarce wolnorynkowej. Dlatego też, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają obowiązkowi udostępnienia wynikającemu z ustawy.
W dniu 10 czerwca 2020 r. A. wniósł skargę na bezczynność Spółki w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 20 maja 2020 r., zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, i domagając się zobowiązania Spółki do załatwienia w całości wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia 20 maja 2020 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny i zasądzenia kosztów postępowania.
Uzasadniając wniesioną skargę skarżący wskazał, że w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 20 maja 2020 r. Spółka pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. nie udostępniła mu wnioskowanej informacji. W ocenie skarżącego, takie stanowisko jest sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem, zgodnie z którym z uwagi na charakter działalności spółki komunalnej oraz dysponowanie przez nią mieniem gminnym, żądane informacje zawierają się w pojęciu informacji publicznej, określonym w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ umowy te służą wykonywaniu zadań publicznych lub są z nimi związane oraz odnoszą się do dysponowania majątkiem publicznym. Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazał, że w sprawach wniosków o udostępnienie informacji dotyczących zawartych przez spółkę komunalną umów sponsoringu oraz darowizn informacje takie stanowią bezsprzecznie informację publiczną i w związku z tym podlegają obowiązkowi udostępnienia przez taką spółkę.
W ocenie skarżącego, Spółka pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez niego wniosku, albowiem nie załatwiła go w prawem przewidzianej formie, to znaczy nie udostępniła żądanej informacji ani nie wydała decyzji odmownej. Jednocześnie, skarżący jest zdania, że zasadnym jest wymierzenie Spółce grzywny i zasądzenie kosztów postępowania, gdyż nie nadanie stanowisku formy decyzji miało na celu niepouczanie (intencjonalne wprowadzenie w błąd) skarżącego co do istnienia prawnej możliwości wnoszenia o zmianę, odwołania się od mylnego stanowiska odmownego. Na marginesie skarżący dodał, że w jego ocenie, działanie Spółki w niniejszej sprawie było celowe (utrudnianie uzyskania danych potrzebnych dla dochodzenia praw skarżącego pozostającego w sporze z Gminą Miasta) z uwagi na świadomość wagi niniejszej informacji dla skarżącego, wobec tego, działanie Zarządu Spółki wypełnia jednocześnie znamiona przestępstwa stypizowanego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, jak wskazał skarżący, równolegle złożył do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Zarząd Spółki.
W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia 23 czerwca 2020 r. Spółka wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że w trybie autokontroli uwzględniła skargę w całości i pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. udostępniła skarżącemu żądane informacje.
Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 30 czerwca 2020 r. wezwano skarżącego do wskazania, w terminie 7 dni, czy w związku z udzieleniem przez B. odpowiedzi na wniosek i treścią pisma z dnia 23 czerwca 2020 r. cofa skargę czy ją podtrzymuje.
Pismem z dnia 20 lipca 2020 r. skarżący podtrzymał swoją skargę stwierdzając, że Spółka przesłała do skarżącego jedynie wydruk nieopatrzony podpisem osoby reprezentującej organ (lub działającej w tej sprawie z jej upoważnienia), z którego treści nie wynika nawet od kogo pochodzi. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie można uznać, że organ udzielił skarżącemu żądanej informacji, gdyż wydruk taki nie odpowiada takiej informacji wobec braku podpisu pod jego treścią oraz oznaczenia organu, który treść tę przedstawił. Skarżący wskazał, że taki wydruk, wobec powyższych braków, nie może stanowić wykonania obowiązku udzielenia informacji publicznej ani nie może być też wiarygodnym źródłem informacji identyfikowalnym z wydającym go organem, co do którego można w przyszłości np. egzekwować ewentualną odpowiedzialność prawnokarną zarządu organu za udzielenie nieprawdziwych informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W niniejszej sprawie skarżący zwalczał bezczynność B. w udostępnieniu, żądanej we wniosku z dnia 20 maja 2020 r., informacji publicznej poprzez podanie kwot, jakie w latach 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 i 2020 zostały przekazane przez Spółkę na rzecz klubów: C. oraz B., z wyszczególnieniem wysokości łącznej kwoty w danym roku na każdy z tych Klubów.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w u.d.i.p.
W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, Sąd nie miał wątpliwości, że B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przedsiębiorstwo to jest bowiem spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miejska. Jest zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Nie budzi też wątpliwości Sądu, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 20 maja 2020 r. informacja stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.) oraz o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit d u.d.i.p.).
Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.
B., będąca spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miejska, dysponuje majątkiem jednostki samorządu terytorialnego i wydatkuje pieniądze publiczne, przez co informacja w tym zakresie stanowi informację publiczną. Nie budzi zatem wątpliwości, że wniosek skarżącego obejmując żądanie udostępnienia informacji o wysokości wsparcia finansowego udzielanego klubom sportowym dotyczył udostępnienia informacji publicznej.
Poczynienie pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie doprowadziło Sąd do wniosku, że B. była zobowiązana do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p.
Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.
W określonych przypadkach na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach:
- 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej,
- 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej,
- 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.,
- 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).
Obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jeżeli adresat wniosku nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku, aby nie pozostawać w stanie bezczynności, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt. I OSK 1644/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku.
W ocenie Sądu, B., na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie, pozostawała bezczynna w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 20 maja 2020 r. Spółka nie udostępniła bowiem żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 20 maja 2020 r. informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. w terminie do dnia 4 czerwca 2020 r., jak i w terminie tym nie wykonała obowiązku wynikającego art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Niewątpliwie bowiem, pismo z dnia 3 czerwca 2020 r. wystosowane przez Spółkę do skarżącego nie udzielało żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia 20 maja 2020 r. informacji, a jedynie wyjaśniało, że, w ocenie Spółki, żądane informacje nie podlegają obowiązkowi udostępnienia ze względu na brak waloru informacji publicznej.
Z okoliczności sprawy wynika także, że w dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie, tj. w dniu 10 czerwca 2020 r., Spółka nadal pozostawała bezczynna w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 20 maja 2020 r.
Zdaniem Sądu, z zarzutu bezczynności Spółka uwolniła się w dniu 23 czerwca 2020 r., wysyłając do skarżącego pismo, do którego załączyła zestawienie kwot przekazanych na rzecz klubów sportowych: C. za lata 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 i 2020 oraz B. za lata 2017, 2018 i 2019. Niewątpliwie, zestawienie to nie zawiera podpisu osoby je sporządzającej, jednakże zauważyć należy, że stanowi ono załącznik do pisma z dnia 23 czerwca 2020 r. podpisanego przez Prezesa Zarządu Spółki, zgodnie z zasadami reprezentacji wynikającymi z Krajowego Rejestru Sądowego. Wobec tego, informacja udzielona przez Spółkę przy piśmie z dnia 23 czerwca 2020 r., w ocenie Sądu, stanowi wypełnienie żądania skarżącego.
Podkreślić należy, że udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. następuje w drodze zwykłej czynności materialno-technicznej, czyli w formie tzw. faktycznego działania. Z woli ustawodawcy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić szybko i sprawnie bez potrzeby zachowania sformalizowanych reguł kodeksowych. Dlatego do czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu informacji publicznej, nie ma zastosowania ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) (zob. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 23/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Spółka, w piśmie z dnia 23 czerwca 2020 r., odniosła się do wniosku skarżącego z dnia 20 maja 2020 r. w sposób kompletny i wyczerpujący. Niezadowolenie zaś strony z uzyskanych informacji nie może świadczyć o zasadności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu bowiem o niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 638/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego też, wbrew stanowisku skarżącego, nie można uznać, aby Spółka w dacie orzekania przez Sąd nadal pozostawała bezczynna w załatwieniu wniosku skarżącego.
Udzielenie przez organ w dniu 23 czerwca 2020 r. kompletnej odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 20 maja 2020 r. uczyniło bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności. Dlatego też, Sąd, działając na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Spółki do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Wskazać należy, że o ile podjęcie przez podmiot zobowiązany, na dzień orzekania przez Sąd, czynności zmierzającej do załatwienia wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. z natury rzeczy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle fakt ten nie uprawnia Sądu do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie jest bowiem zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności w postępowaniu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny bądź przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Czyniąc zadość temu obowiązkowi Sąd oceniając okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie w tym zakresie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Skoro bowiem termin udostępnienia informacji publicznej został przekroczony w sposób nieznaczny, a organ zrealizował wniosek skarżącego, odpowiadając na żądanie skarżącego w sposób kompletny i wyczerpujący, zdaniem Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu nie była wynikiem celowego uchylania się organu od wykonywania jego obowiązków względem obywatela, ale mylnego przeświadczenia o braku charakteru publicznego wnioskowanej informacji, o czym w ustawowym terminie przewidzianym do załatwienia wniosku skarżący został pisemnie poinformowany.
Z tych samych względów Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie Spółce grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie opisany sposób działania organu w żadnym razie nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny.
Jednocześnie, działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku o zasądzeniu od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.