Uzasadnienie
E. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A. w udostępnieniu, na wniosek skarżącego z dnia 30 listopada 2015 r., informacji publicznej dotyczącej okoliczności faktycznych i prawnych związanych z istnieniem sieci elektroenergetycznej na nieruchomości położnej w N., stanowiącej działkę nr [...].
Skarżący domagał się zobowiązania A. do rozpatrzenia jego wniosku, stwierdzenia, że Spółka dopuściła się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi Spółka nie udostępniła żądanych informacji we wnioskowanej formie, ani nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący stwierdził, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej a żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
A. w odpowiedzi na skargę oraz piśmie z dnia 10 maja 2016 r. wyjaśniła, że uwzględniła skargę w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wezwała ona skarżącego w dniu 24 marca 2016 r. do wykazania interesu prawnego w zakresie żądanej informacji mającej charakter informacji przetworzonej, a w dniu 29 kwietnia 2016 r. przekazała żądane dokumenty w zanonimizowanej formie oraz wydała decyzję o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie.
W toku postępowania skarżący wskazał, że udostępnienie informacji po wniesieniu skargi nie wyłącza obowiązku orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczenia o grzywnie i kosztach postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.:Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
Niniejszą skargą E. N. zwalcza bezczynność A., polegającą na nieudostępnieniu mu, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej u.d.i.p., żądanej w piśmie z dnia 30 listopada 2015 r. informacji publicznej dotyczącej okoliczności faktycznych i prawnych związanych z istnieniem sieci elektroenergetycznej na nieruchomości położnej w N., stanowiącej działkę nr [...].
Skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, teza 1, Lex nr 236545).
Oceniając, czy A. pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, należało ustalić czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informacją publiczną.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1. organy władzy publicznej,
- 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Z powołanego przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będące organami władzy publicznej.
W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1059), A. jako operator systemu dystrybucyjnego jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, wskazał, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawarte w tym przepisie formułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od ‘zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań.
Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, Lex nr 737513).
Budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., II SA 1956/02, dostępny na stronie http://.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325).
Przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest A., wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Fakt, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle u.d.i.p. oraz fakt, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r. dokumenty stanowią informację publiczną w myśl u.d.i.p. – obligowały A. do załatwienia wniosku skarżącego w sposób i w formie określony w u.d.i.p.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udostępnenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku.
W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 30 listopada 2015 r. i A. powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany u.d.i.p., tj. udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada. A. do momentu wniesienia skargi nie załatwiła wniosku skarżącego, a zatem w dacie wniesienia skargi Spółka pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku.
Stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi. W toku postępowania sądowoadministracyjnego wniosek skarżącego został rozpoznany, zatem Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 oraz z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 1143/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. uznać należy oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy. Celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, a także sposób i motywy działania organu oraz podejmowane przez organ czynności. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę, że skargę wniesiono po 3 miesiącach bezczynności, po wpłynięciu skargi Spółka podjęła działania w celu rozpoznania wniosku, rozpoznanie wniosku wymagało zwrócenia się do skarżącego o wykazanie jego interesu prawnego w uzyskaniu informacji, a Spółka, bez zbędnej zwłoki ostatecznie rozpoznała złożony wniosek w dniu 29 kwietnia 2016 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Spółce nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i wniosek w tym zakresie oddalił. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymierzenie grzywny nie jest uzasadnione ani celowe, zarówno z punktu widzenia represyjnego jaki i prewencyjnego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.