Uzasadnienie
B. W., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 9 listopada 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gardei, działając z upoważnienia Wójta Gminy Gardeja, odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę, T. R. Skarżąca złożyła odwołanie od tak wydanej decyzji, które wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu II instancji 12 grudnia 2022 r. W dniu 11 stycznia 2023 r. do Kolegium wpłynęło zwrotne potwierdzenie odbioru skarżonej decyzji, przekazane przez organ I instancji.
Pismem z 23 marca 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie, wnosząc o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że mimo upływu trzech miesięcy od otrzymania odwołania Kolegium nie podjęło żadnych działań w sprawie, nie został nawet wyznaczony przybliżony termin załatwienia sprawy. Nadto Kolegium nie wywiązało się z obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. w zakresie dotyczącym poinformowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu sprawy.
W dniu 24 kwietnia 2023 r. Kolegium otrzymało skargę na bezczynność, wniesioną 19 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego). Skarżąca wniosła o: wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności a także, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od momentu otrzymania odwołania Kolegium nie wykonało żadnych czynności, naruszając art. 35 i 36 k.p.a. a także art. 12 k.p.a. Skarżąca wskazała także, że złożone przez nią ponaglenie nie zostało rozpatrzone w siedmiodniowym terminie, czym organ naruszył art. 37 § 5 i 6 k.p.a. Nadto w skardze wskazano, na wielokrotne próby kontaktu telefonicznego, podkreślając, że na dzień wniesienia skargi sprawa rozpatrywana jest ponad 4 miesiące.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując, że 26 kwietnia 2023 r. wydało decyzję, którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi B. W. zwalcza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w zakresie rozpoznania jej odwołania od decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że strona skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Kolegium w niniejszej sprawie. Tym samym wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.), który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym złożony środek zaskarżenia w postaci skargi na bezczynność organu należy uznać za dopuszczalny.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2).
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionej w art. 3 § pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z pewnymi zastrzeżeniami, jakie są przyczyny nieterminowości działania organu.
Należy wskazać, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady szybkości postępowania, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w szczególności zaś – przy uwzględnieniu wyżej opisanych terminów. Organ odwoławczy powinien załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, od dnia otrzymania odwołania. Przy czym, w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.
Natomiast, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania sprawy administracyjnej. Ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności, dla których postępowanie jest prowadzone, a zmierzające do jej załatwienia. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz WSA w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając tok czynności kontrolowanego w niniejszej sprawie organu w kontekście powyższych uwag Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności. Na podstawie przesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy Sąd przyjął, że Kolegium zostało zobowiązane do podjęcia władczych działań od 12 grudnia 2022 r. W tym bowiem dniu wpłynęły do organu przekazane przez organ pierwszej instancji akta sprawy wraz z odwołaniem. W myśl zaś powołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a. organ ten powinien był załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że ustawowy termin jej rozpoznania minął 12 stycznia 2023 r. Przed upływem tego terminu, w dniu 11 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło zwrotne potwierdzenie odbioru skarżonej decyzji organu I instancji. Kolegium nie podjęło jednak żadnych dalszych czynności do dnia wniesienia skargi do Sądu.
W dniu 24 kwietnia 2023 r. Kolegium otrzymało skargę na bezczynność, natomiast 26 kwietnia 2023 r. - wydało decyzję w sprawie. Wbrew przy tym obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a., organ nie zawiadomił skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, a także pouczeniem o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium nie wskazało przy tym przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy.
Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że kwestie związane z trudnościami organu nie zwalniają z zarzutu przewlekłości czy bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 593/19, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się też, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały konieczne przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu. Na Kolegium ciążył bowiem ustawowy obowiązek wydania aktu, którego organ nie podjął w terminie określonym przepisami postępowania, a jednocześnie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., tj. poinformowania stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy.
Uwzględnienia wymaga, że postępowanie Kolegium zostało jednak po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, zakończone wydaniem decyzji z 26 kwietnia 2023 r. Okoliczność, że po wniesieniu skargi, jednak przed dniem jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, organ wydał decyzję w sprawie, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w części zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym też orzeczono w pkt 1 wyroku.
Stwierdzona wyżej bezczynność organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, to jest rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.
W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15). W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, bo około czterech miesięcy. Nadto, niezwłocznie po wniesieniu skargi organ podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, wydając rozpoznając odwołanie i wydając decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.