Uzasadnienie
Skarga M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W piśmie z dnia 22 września 2022 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Gniewino o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Wójt Gminy Gniewino decyzją z dnia 21 października 2022 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji skarżąca w piśmie z dnia 24 października 2022 r. wniosła odwołanie, które zostało przekazane przez organ I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdyńsku wraz z aktami administracyjnymi przy piśmie z dnia 18 listopada 2023 r. i wpłynęło do Kolegium w dniu 23 listopada 2022 r.
Następnie, pismem z dnia 8 marca 2023 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu 13 marca 2023 r., skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.
Pismem z dnia 4 marca 2023 r., wysłanym w dniu 5 kwietnia 2023 r., Kolegium wezwało organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie aktualnego wywiadu środowiskowego i ustalenie jakie kwalifikacje zawodowe ma skarżąca a także jaką pracę byłaby gotowa podjąć, gdyby nie opieka nad matką.
W dniu 12 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Kolegium, domagając się: wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji w sprawie; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga ta wpłynęła do Kolegium w dniu 17 kwietnia 2023 r. a do Sądu wpłynęła w dniu 16 maja 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postępowania, wskazując, że decyzją z dnia 15 maja 2023 r., nr SKO Gd/6228/22, rozpoznało odwołanie skarżącej i uchyliło decyzję Wójta Gminy Gniewino z dnia 21 października 2022 r. oraz przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej wykazała, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna.
W skardze tej skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku bezczynność w rozpatrzeniu wniesionego przez nią odwołania od decyzji Wójta Gminy Gniewino z dnia 21 października 2022 r., mocą której odmówiono przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
W ocenie Sądu, wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała bowiem przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 8 marca 2023 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z ponagleniem na niezałatwienie wniesionego przez nią odwołania w terminie, wypełniając tym samym wymóg wynikający z art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Kolegium, wbrew dyspozycji art. 37 § 5 k.p.a., nie rozpatrzyło wniesionego ponaglenia. Niezależnie jednak od tego, strona może wnieść skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można bowiem wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Wobec powyższego, nie jest zatem konieczne do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oczekiwanie na rozpoznanie przez właściwy organ ponaglenia, ani oczekiwanie na upływ czasu jaki przepisy prawa dają organom administracji na przekazanie i rozpoznanie ponaglenia (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 323/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 953/19, dostępne na stronie internetowej https://orzczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli wniesionej skargi, Sąd miał na uwadze, że bezczynność to, zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Wskazać bowiem należy, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.
Jednocześnie, w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.).
W każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., mamy do czynienia z bezczynnością organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność, jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2348/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy tym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na dzień wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, pozostawało bezczynne w rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji Wójta Gminy Gniewino z dnia 21 października 2022 r.
Jak wynika bowiem z akt niniejszej sprawy, odwołanie skarżącej wniesione w piśmie z dnia 24 października 2022 r. wpłynęło do Kolegium wraz z aktami sprawy w dniu 23 listopada 2022 r. i nie zostało załatwione w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania, tj. w terminie określonym w art. 36 § 3 k.p.a.
Co więcej, z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby w tym okresie wystąpiły sytuacje, które przedłużałyby termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Przepis art. 35 § 5 k.p.a. stanowi bowiem, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Pismo, skierowane przez Kolegium do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego, wystosowane zostało do już po terminie przewidzianym do rozpatrzenia odwołania skarżącej - albowiem w dniu 5 kwietnia 2023 r. r.
Nadto, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a., Kolegium nie poinformowało skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach zwłoki, jak i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.
Jednocześnie, Sąd stwierdził, że z zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie Kolegium uwolniło się w dniu 15 maja 2023 r., kiedy to wydało decyzję, po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania. Decyzja ta wydana została jednak dopiero po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie, co miało miejsce w dniu 12 kwietnia 2023 r.
Powyższe, uczyniło bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu Kolegium, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności. Z przepisu tego wynika bowiem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy decyzja ta lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jeżeli do daty orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności a postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, Lex nr 463687), ale tylko i wyłącznie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 324/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego też, Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Kolegium do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej z dnia 22 września 2022 r.
Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuściło się Kolegium nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku.
Sąd uwzględnił przy tym, że dokonując oceny w powyższym zakresie należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia.
Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć zaś należy, że odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy Gniewino z dnia 21 października 2022 r. wpłynęło do Kolegium w dniu 23 listopada 2022 r. Niewątpliwie, dopiero po upływie 4 miesięcy, tj. w dniu 5 kwietnia 2023 r., Kolegium wystosowało do organu I instancji wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Jednakże, po uzyskaniu od organu I instancji uzupełnionego materiału dowodowego przy piśmie z dnia 9 maja 2023 r. już w dniu 15 maja 2023 r. Kolegium wydało decyzję rozpoznającą odwołanie wniesione przez skarżącą. Mając powyższe na uwadze a także przedmiot niniejszego postępowania Sąd uznał, że bezczynność Kolegium nie miała charakteru kwalifikowanego.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.