Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 21 lipca 2022 r. M. N. (dalej: "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy T. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
Decyzją z 12 grudnia 2022 r. Wójt odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Pismem z 21 grudnia 2022 r. Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "Organ") w dniu 9 stycznia 2023 r.
Pismem z 25 kwietnia 2023 r. Strona, na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wniosła do Kolegium ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie.
W dniu 18 maja 2023 r. Strona złożyła skargę na bezczynność Kolegium wnosząc o: 1) wyznaczenie Organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, 2) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz 4) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że decyzją z 12 grudnia 2022 r. Wójt odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od tej decyzji zostało złożone odwołanie, które 3 stycznia 2023 r. zostało przekazane do Kolegium.
Skarżąca podniosła, że od momentu złożenia odwołania Kolegium nie wykonało żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuściło się naruszenia terminów określonych w art. 35 k.p.a., jak również nie dochowało obowiązków nałożonych na nie przez art. 36 k.p.a., tj. nie poinformowało Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczyło choćby przybliżonego terminu jej załatwienia.
Wskazano, że 25 kwietnia 2023 r. złożono ponaglenie na bezczynność Kolegium, które jednak nie zostało przez ten organ rozpatrzone w 7-dniowym terminie od jego otrzymania, czym Organ dopuścił się naruszenia art. 37 § 5 i 6 k.p.a. W związku z tym została wyczerpana droga administracyjna, a zatem spełniono wskazaną w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", przesłankę wniesienia skargi na bezczynność.
Podsumowując podniesiono, że pomimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie, naruszając przy tym nie tylko szczególne przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw, ale również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 k.p.a., tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Wskazano, że na dzień złożenia skargi sprawa jest rozpatrywana przez Kolegium ponad 4 miesiące.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postępowania wskazując, że 5 czerwca 2023 r. wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego, bowiem organ odwoławczy wydał decyzję administracyjną w sprawie, w której została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi M.N. zwalcza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w zakresie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Wójta Gminy T. z 12 grudnia 2022 r. odmawiającej jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z 25 kwietnia 2023 r. Strona wniosła do Organu ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie. Tym samym Skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).
Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1467/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione, czy też niezawinione (zob. wyrok NSA z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2635/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej - czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.
Należy również podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że do dnia wniesienia skargi odwołanie Skarżącej od decyzji Wójta z 12 grudnia 2022 r. nie zostało rozpoznane, jednakże 5 czerwca 2023 r. organ odwoławczy wydał decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się więc w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organ odwoławczy wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że przed rozpoznaniem skargi Kolegium rozpoznało odwołanie Skarżącej z 21 grudnia 2022 r. w przewidzianej prawem formie, bowiem wydało decyzję, to niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Organu do rozpatrzenia odwołania Skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem pomimo tego, że w dniu wniesienia skargi Kolegium pozostawało w bezczynności, wobec rozpoznania odwołania Skarżącej przed rozpoznaniem skargi zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. nakazania Organowi rozpoznania odwołania.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Kolegium do rozpoznania odwołania Skarżącej od decyzji Wójta z 12 grudnia 2022 r. (pkt 1 wyroku).
Niezależnie od powyższego Sąd doszedł do wniosku, że Organ dopuścił się bezczynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa zainicjowana odwołaniem Strony z 21 grudnia 2022 r. nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.
Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od decyzji Wójta z 12 grudnia 2022 r. wpłynęło do Kolegium 9 stycznia 2023 r. Od tego momentu Organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie odwoławcze w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Pierwszą czynność w sprawie odzwierciedloną w aktach organ odwoławczy podjął 9 stycznia 2023 r. rejestrując sprawę i nadając jej numer. Po wpływie do Kolegium ponaglenia Skarżącej (27 kwietnia 2023 r.) Organ wydał zarządzenie, w którym podkreślono pkt 11 ("Przedstawić akta Prezesowi Kolegium"), a w pkt 16 ("Inne") wpisano: "najbliższy przydział".
Następnie, pismem z 24 maja 2023 r. Kolegium, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i uzupełnienie materiału dowodowego sprawy poprzez odebranie od Skarżącej oświadczenia odnośnie do czasu przebywania ojca na dializie (w jakich godzinach) oraz w jaki sposób jest transportowany i odbierany z dializ. Pismem z tego samego dnia Kolegium wezwało pełnomocnika Skarżącej do udokumentowania okresów zatrudnienia Strony. Po otrzymaniu odpowiedzi Wójta (24 maja 2023 r.) Organ wydał zarządzenie, w którym podkreślono pkt 12 ("Przekazać Sprawozdawcy/Do sprawy"). Identycznej treści zarządzenie Kolegium wydało po otrzymaniu odpowiedzi pełnomocnika Skarżącej (5 czerwca 2023 r.). W dniu 5 czerwca 2023 r., a więc po prawie pięciu miesiącach od otrzymania odwołania, Kolegium wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wójta z 12 grudnia 2022 r. Należy zauważyć, że organ odwoławczy nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił Strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Opisana powyżej chronologia poszczególnych czynności prowadzi do wniosku, że Kolegium dopuściło się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.
Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 112/20).
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem działania Organu w sprawie dotyczącej rozpoznania odwołania Skarżącej od decyzji Wójta odmawiającej je przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Należy zauważyć, że przez ponad trzy miesiące od otrzymania odwołania Kolegium nie podjęło żadnej czynności w sprawie (nie licząc wydania zarządzenia o nadaniu sprawie sygnatury). Również po otrzymaniu ponaglenia Organ przez prawie miesiąc ponownie był bierny (wydał jedynie zarządzenie o przedstawieniu akt sprawy Prezesowi Kolegium). Dopiero 24 maja 2023 r. (a więc po ponad czterech miesiącach od otrzymania odwołania) Kolegium podjęło pierwsze czynności w sprawie zlecając organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz wzywając pełnomocnika Skarżącej do złożenia oświadczenia.
Organ odwoławczy nie wydał decyzji w terminie (wydał ją dopiero po prawie pięciu miesiącach od otrzymania odwołania), czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Należy również zwrócić uwagę, że Organ nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i ani razu nie zawiadomił Strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Takie postępowanie Organu godzi w sformułowaną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
Oceniając prowadzone postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości Organu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu administracji publicznej (art. 119 pkt 4 P.p.s.a.).[pic]