Uzasadnienie
Pismem z dnia z dnia [...] r. Z. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z prośbą o interwencję w sprawie postępowania Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "H." w C., która jego zdaniem bezprawnie wyłączyła ogrzewanie w pomieszczeniu suszarni w zarządzanym przez Spółdzielnię budynku.
Pismem z dnia [...] r., nr [...] organ poinformował wnioskodawcę, że wyłączenie ogrzewania w pomieszczeniu suszarni nastąpiło w wyniku interwencji mieszkańców budynku i jest to wewnętrzna decyzja administratora budynku. Organ dodał również, że nie ma on prawnych narzędzi, którymi mógłby decydować o sposobie osiągnięcia w pomieszczeniach mieszkalnych wymaganych temperatur.
Następnie pismem z dnia 9 [...]r. Z. K. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od pisma / decyzji / PINB z dnia [...]r.
Pismem z dnia [...]r., nr [...][...]WINB poinformował, że w jego ocenie pismo organu I instancji z dnia [...]r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej i tym samym nie jest możliwe wdrożenie postępowania odwoławczego, a zatem również procedury przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Na skutek wniesionego zażalenia od powyższego pisma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r., w sprawie [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Na powyższe postanowienie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013r.,sygn. akt VII SA/Wa 2766/12 WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ błędnie przyjął, iż pismo [...]WINB z dnia [...]r. nie jest postanowieniem. Nadmienił również, że przedmiotowe pismo należy potraktować jako postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia odwołania, które jest postanowieniem ostatecznym, na które służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Pismem z dnia [...]r. Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który postanowieniem z dnia 12 listopada 2013r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1607/13, odrzucił skargę stwierdzając, że zaskarżony akt nie nosi cech aktu administracyjnego, a tym samym nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Na powyższe postanowienie strona wniosła skargę kasacyjną, w wyniku rozpoznania której postanowieniem z dnia 13 lutego 2014r., w sprawie o sygn. akt II OSK 268/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że pismo [...]WINB z dnia [...]r. należy potraktować jako postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które jest zaskarżalne do sądu administracyjnego.
Po ponownym rozpoznaniu skargi na postanowienie [...]WINB z dnia [...]r. WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Gl 445/14 odrzucił skargę jako wniesioną po upływie terminu. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne z dniem 29 lipca 2014r. wskutek oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego.
Pismem z dnia [...]r. Z. K. wniósł odwołanie od decyzji PINB w C. z dnia [...]r. W treści uzasadnienia wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, wbrew twierdzeniom organu, pismo z dnia [...]r. zawiera wszystkie konieczne elementy kwalifikujące je jako decyzję administracyjną. Zdaniem wnoszącego odwołanie, pomimo braku pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, ma on prawo do skutecznego zaskarżenia powyższego aktu. W dalszej części uzasadnienia zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia [...]r. Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji PINB w C. z dnia [...]r., domagając się zobowiązania organu do wydania w ciągu 14 dni od doręczenia mu akt odpowiedniego aktu administracyjnego, ponadto do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W treści uzasadnienia wskazał, że dnia [...]r. przesłał do PINB w C. przedmiotowe odwołanie, następnie w dniu [...]r. został poinformowany, że odwołanie zostało przekazane do [...]WINB w K. i do dnia dzisiejszego organ ten nie wydał w terminie stosownego aktu administracyjnego, tym samym naruszając art. 35 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie przez organ art. 8 oraz art. 12 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że powyższa sprawa jest w sposób ostateczny i prawomocny zakończona, gdyż w dniu [...]r. wydał postanowienie, znak [...], w którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. Organ stwierdził również, że termin załatwienia przez niego sprawy był adekwatny do analizy prawnej i faktycznej. Przyznał również, że nie skierował do strony zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, kontrola ta obejmuje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, określonych w pkt 1-4a, w zakresie zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.
W niniejszej sprawie wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nastąpiło po wniesieniu skargi i z naruszeniem terminów maksymalnych, wynikających z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej k.p.a. Wskazać należy, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane w dniu [...]r., tzn. po upływie niespełna miesiąca od przekazania organowi II instancji odwołania. Należy jednakże podkreślić, że naruszenie terminu było nieznaczne i spowodowane koniecznością zapoznania się z aktami postępowania, które wpłynęły do organu już po wniesieniu odwołania przez stronę, w związku z zakończeniem toczącego się postępowania sądowego (sygn. akt II SA/Gl 445/14).
Podkreślenia wymaga jednakże fakt, iż organ o przyczynach niezałatwienia sprawy nie powiadomił skarżącego zgodnie z wymogami art. 36 k.p.a. po upływie terminu określonego z art. 35 § 3 k.p.a. Stąd też taki stan rzeczy musiał skutkować stwierdzeniem bezczynności organu II instancji. Obecnie w orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. akt I SAB/Wa 530/12, LEX nr 1274209, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012r., sygn. akt II SAB/Kr 130/10, LEX nr 1234522, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013r., sygn. akt II SAB/Gd 54/13, LEX nr 1363047).
Przede wszystkim należy wskazać, że wydanie w toku toczącego się postępowania sądowego, a po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny aktu nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność postępowania można mówić więc nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.
W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417 § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach p.p.s.a. oraz w k.p.a. W sprawie ze skargi na bezczynność to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego.
Taki też pogląd zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2626/12 (LEX nr 1247155), z dnia 21 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2733/12 (LEX nr 1325610), z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 (ONSA i WSA 2013/1/7), z dnia 21 marca 2013r., sygn. akt I OSK 481/13 (LEX nr 1299301), z dnia 31 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 86/13 (LEX nr 1298316) oraz w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 17/13 (LEX nr 1336319).
W związku z powyższym stwierdzić należy, że wobec wydania postanowienia załatwiającego sprawę przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność, bezprzedmiotowe było zobowiązanie organu do wydania aktu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził również brak po stronie organu rażącego naruszenia prawa spowodowanego przekroczeniem terminów załatwienia przedmiotowej sprawy. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa byłby stan, w którym w sposób drastyczny organ naruszyłby treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi zatem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreślić należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013r.,sygn.akt: II OSK 468/13; dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie mogło też odnieść skutku żądanie skarżącego w zakresie zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mieści się bowiem w kompetencjach sądu administracyjnego, uregulowanych przepisem art. 149 p.p.s.a. Sąd administracyjny mimo stwierdzenia bezczynności organu nie dopatrzył się również podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy, uwzględniając fakt załatwienia sprawy oraz przyjęcia, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.