Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] skarżąca A.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego polegającą na nierozpatrzeniu w ustawowym terminie wniesionego przez nią zażalenia na "akt administracyjny" Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]. Ten ostatnio wymieniony akt wydany został na skutek wniosku skarżącej z dnia [...]. W tym wniosku skarżąca domagała się umożliwienia jej w trybie art. 73 § 1 kpa przeglądania akt sprawy Starostwa Powiatowego w B. oznaczonej numerem [...] oraz wyznaczenia terminu udostępnienia tych akt. Starosta [...] pismem z dnia [...] odmówił skarżącej wglądu w przedmiotowe akta motywując swoje stanowisko okolicznością, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.
Pismem z dnia [...], zatytułowanym zażaleniem, skarżąca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie Starosty [...]. Wskazała, iż nosi ono znamiona postanowienia wydanego w trybie art. 74 § 2 kpa, a co za tym idzie, przysługuje od niego prawo wniesienia zażalenia. W dalszej części uzasadnienia swojego zażalenia skarżąca powołała się na okoliczności faktyczne i prawne, które w jej ocenie stanowią o posiadanym przez nią przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu.
W odpowiedzi na to zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, pismem z dnia [...] poinformował skarżącą, że prowadzi postępowanie w sprawie odwołania Wspólnoty Leśnej w S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] wydanej w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że z rozdzielnika tej decyzji wynika, że skarżąca została potraktowana jako strona postępowania. Stąd organ w postępowaniu odwoławczym odniesie się również co do prawidłowości ustalenia stron postępowania, a tym samym co do zasadności stanowiska organu pierwszej instancji wyrażonego w piśmie z dnia [...].
Pismem z dnia [...] skarżąca zwróciła się do organu odwoławczego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu jej zażalenia z dnia [...].
W odpowiedzi na powyższe organ odwoławczy pismem z dnia [...] wyjaśnił skarżącej, że jej pismo zatytułowane zażaleniem nie mogło zostać rozpoznane, albowiem nie dotyczyło ono postanowienia organu pierwszej instancji, a jedynie udzielonej przez ten organ pisemnej odpowiedzi. Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu głównym, co zostało ujęte w decyzji tego organu z dnia [...], którą skarżąca otrzymała do wiadomości.
We wniesionej skardze na bezczynność skarżąca powtórzyła swoje argumenty w kwestii charakteru pisma Starosty [...] z dnia [...], traktując je nadal jako postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 kpa. Konsekwencją tego było wniesienie przez nią zażalenia, które w formie procesowej nie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy do dnia wniesienia skargi, pomimo uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. W obszernym uzasadnieniu skarżąca nawiązała ponadto do innych toczących się wokół Wspólnoty Leśnej w S. postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których upatruje się przesądzenia o przysługującym jej przymiocie strony.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...].
Pismem z dnia [...] skarżąca wniosła dodatkowo o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
Na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę oraz przyznał, że zażalenie skarżącej nie zostało rozpoznane w formie procesowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63).
W pierwszej zatem kolejności należało rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie zwłoka organu w załatwieniu zażalenia skarżącej należy do przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.s.a. Na tak postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Zauważyć bowiem należy, że wniosek skarżącej inicjował postępowanie incydentalne w sprawie udostępnienia akt w trybie określonym w art. 73 § 1 kpa. Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy (...) następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W doktrynie i orzecznictwie dostrzeżony został problem, jaki powstał na gruncie stosowania tego przepisu, czy w przypadku, kiedy z wnioskiem o udostępnienie akt występuje podmiot nie posiadający przymiotu strony, odmowa ma nastąpić w formie postanowienia, czy też w innej formie. Rozstrzygając tę wątpliwość stwierdzić jednak przyjdzie, że załatwiając żądanie oparte na przepisie art. 73 § 1 kpa organ administracyjny ma obowiązek uczynić zadość temu żądaniu lub wydać postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy.
Przepis ten jest wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt jedynie stronie oraz w sytuacjach, o których mowa w § 1 tego artykułu, jednakże z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu winien być on interpretowany w sposób rozszerzający, tzn. winien mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ administracyjny odmawia udostępnienia lub wydania odpisu z akt administracyjnych, dlatego że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. W przeciwnym bowiem razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie byłby poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Stanowisko takie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1081/08; wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 848/05, wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/00), a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je akceptuje.
W tym stanie rzeczy ocenie należało poddać, czy pismo Starosty [...] z dnia [...] zasadnie zostało potraktowane przez skarżącą jako postanowienie tego organu wydane w trybie art. 74 § 2 kpa. Jak słusznie skarżąca zauważa o charakterze rozstrzygnięcia nie decyduje jego forma lecz treść. Zgodzić się w tym miejscu przyjdzie, że pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] zawierało minimum elementów, które pozwalały uznać je za postanowienie. Do tych elementów należy bowiem oznaczenie organu, adresata oraz treść rozstrzygnięcia i podpis osoby upoważnionej. Wszystkie te elementy zawarte zostały w rzeczonym piśmie.
W tej sytuacji nie ulega już wątpliwości, że skarżącej przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji na zasadach ogólnych i z prawa tego skorzystała. To z kolei implikowało po stronie organu odwoławczego obowiązek załatwienia sprawy poprzez rozpoznanie tego zażalenia w przewidzianych prawem terminach, w formie procesowej, tj. poprzez wydanie stosownego postanowienia, na które z kolei przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym uznać należy, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, albowiem dotyczy przypadku wymienionego w art. 3 § 2 pkt 8 p.s.a.
Stwierdzić przyjdzie ponadto, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu trybu określonego w art. 52 § 3 p.s.a., co w ocenie Sądu czyni zadość wymaganiom formalnym odnośnie jej dopuszczalności.
Wobec powyższego, skoro brak jest przeszkód formalnych, to przystępując do merytorycznej oceny skargi stwierdzić przyjdzie, że jest ona uzasadniona.
Z przepisu art. 35 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (odpowiednio: zażaleniowym) określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc. Przepis art. 36 kpa przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć określone terminy, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Do określonych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, np. zawieszenia postępowania, w czasie którego terminy załatwiania spraw nie biegną (art. 103 kpa), okresów opóźnień spowodowanych przez stronę, np. nieuzupełnienie we wskazanym przez organ terminie braków wniosku, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu, np. niedysponowanie aktami sprawy przekazanymi innemu organowi związku z toczącym się równolegle postępowaniem.
W niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy należało liczyć od daty otrzymania przez organ odwoławczy zażalenia skarżącej tj. od dnia [...]. Termin ten upłynął z dniem [...].
Wskazać przyjdzie, że pisma organu odwoławczego z dnia [...] oraz z dnia [...] w żaden sposób nie mogły zostać potraktowane jako rozpoznające zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z uwagi na ich treść, z której jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie traktował pisma Starosty [...] z dnia [...] jako postanowienia. Zauważyć w tym miejscu wszak przyjdzie, że przy takim stanowisku organu odwoławczego zasadnym byłoby wydanie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, nie zaś udzielenie pisemnej odpowiedzi.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę na bezczynność organu odwoławczego za zasadną i orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 149 p.s.a. Sąd określił czternastodniowy termin wydania przez organ aktu rozstrzygającego, a to z uwagi na fakt, iż zgromadzony materiał pozwala na wydanie postanowienia w sprawie. Brak zatem powodów do dalszego przedłużania postępowania. Wskazać przy tym przyjdzie, że określony w wyroku termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia doręczenia akt organowi, zaś akta te zwrócone zostaną przez Sąd po uprawomocnieniu się orzeczenia (art. 286 p.s.a.).
O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 p.s.a.
Z uwagi na przedmiot skargi (bezczynność organu) Sąd nie mógł się w niniejszym postępowaniu odnieść do meritum sprawy, albowiem to stanowić będzie dopiero przedmiot rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, co otworzy skarżącej drogę do ewentualnego zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego.