Uzasadnienie
M. O. (dalej: skarżący), pismem z 24 kwietnia 2023 r. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w B. (dalej: Prezydent lub organ) w sprawie przyznania dodatku węglowego.
W skardze skarżący zarzucił organowi brak rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie dodatku węglowego z 5 września 2022 r., przez bezzasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, bowiem pominął, że w budynku, w którym mieszka znajdują się dwa odrębne lokale mieszkalne, co potwierdzają osobne księgi wieczyste, jak również zaświadczenie o odrębności lokalu nr 1, którego jest właścicielem. Ponadto w miejscu zamieszkania skarżącego został przeprowadzony wywiad środowiskowy, który potwierdził, że w budynku znajdują się dwa odrębne lokale mieszkalne, posiadające osobne wejścia, odrębne ogrzewanie, a także osobne kominy.
Tymczasem, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., pismem z 13 lutego 2023 r. zawiadomił skarżącego, o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia stwierdzając, że strona nie podejmowała kroków zmierzających do wyodrębnienia adresu dla lokalu pod wskazanym miejscem zamieszkania. Organ stwierdził, że w budynku, w którym mieszka skarżący są formalnie wyodrębnione lokale mieszkalne, ale brak jest odrębnych adresów. W przesłanej informacji organ powołał się na art. 2 ust. 3a, ust. 3b, ust. 3c, ust. 3d, ust. 3e, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j.: Dz. U. z 2022, poz. 1692 ze zm., dalej: u.d.w.).
Organ przekazując Sądowi skargę wraz aktami sprawy nie złożył odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem z 6 marca 2023 r. skierowanym do organu wyższego stopnia, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: Kolegium), a zatem jest dopuszczalna. Rozpoznając ponaglenie skarżącego Kolegium postanowieniem z 24 marca 2023 r. uznało je za nieuzasadnione. Należy przy tym zauważyć, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyroki NSA z 13 października 2020 r., II OSK 71/20 oraz z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, opubl. w CBOSA).
Z kolei, przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA).
Wyjaśnić także należy, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi. Oznacza to, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22, opubl. w CBOSA).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności. Prezydent pozostawił wniosek skarżącego z 5 września 2022 r. bez rozpoznania, mimo że nie zachodziły przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej. W konsekwencji Prezydent pozostaje w bezczynności, bowiem nie wydał decyzji i tym samym nie rozpatrzył sprawy.
Wniosek skarżącego o wypłatę dodatku węglowego został pozostawiony bez rozpatrzenia z uwagi na fakt, że na adres zamieszkania jaki został wskazany we wniosku wypłacono dodatek węglowy właścicielowi drugiego wyodrębnionego lokalu w budynku, w którym mieszka skarżący. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. bowiem nie doszło do wyodrębnienia lokalu i nie wszczęto procedury wyodrębnienia.
Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 3a u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Stosownie do art. 3 ust. 3b u.d.w. w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Jednakże wyjątki od zasady przyjętej w art. 2 ust. 3a i 3b przewidują obowiązujące od 3 listopada 2022 r. regulacje art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w.
Stosownie do art. 2 ust. 3c u.d.w. przepisów art. 2 ust. 3a i 3b nie stosuje się do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. W takiej sytuacji gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.).
W myśl art. 2 ust. 16 u.d.w. odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.
Z zacytowanych wyżej regulacji wynika, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie, czy zaistniały przesłanki z art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w. pozwalające na uzyskanie dodatku węglowego przez kilka gospodarstw domowych, zamieszkujących pod jednym adresem.
W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych (art. 2 ust. 3c u.d.w.) zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia przez stronę kroków formalnych prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, a tym samym wymogu udokumentowania przez stronę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. poprzez przedłożenie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wniosku o nadanie numeru porządkowego).
Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23 – opubl. w CBOSA).
Ten sposób wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. potwierdzają także wyniki wykładni celowościowej. Wskazuje się, że kolejne nowelizacje u.d.w. świadczą o tym, że zamiarem ustawodawcy było objęcie wsparciem w formie dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, czemu służyć ma odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r.. II SA/Gl 210/23, opubl. CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 3c u.d.w. pozostaje też okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w. obowiązują od dnia 3 listopada 2022 r., a brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach dotyczy terminu 30 listopada 2022 r. Uwzględniając konieczność przygotowania niezbędnej dokumentacji dla zainicjowania odpowiedniej procedury prowadzącej do ustalenia odrębnego adresu, poważne wątpliwości budzi obowiązek dokonania powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.
Wobec tego, zdaniem Sądu organ błędnie zinterpretował przepis art. 2 ust. 3c u.d.w. uznając, że brak wyodrębnionego adresu lokalu oraz wszczętej procedury o jego wyodrębnienie w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. skutkuje pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpoznania. Jednocześnie należy podkreślić, że organ nie kwestionuje, że w budynku zostały notarialnie wyodrębnione dwa samodzielne lokale mieszkalne nr 1 i nr 2, mające oddzielne źródło ogrzewania co wprost wynika z wywiadu środowiskowego. W rozpoznawanej sprawie organ nie wezwał skarżącego do wykazania, czy jego gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe w terminie do 30 listopada 2022 r. ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania zawierające pouczenie, że w przypadku niezastosowania się do wezwania w wyznaczonym terminie, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 2 ust. 3b u.d.w.
Dopiero w razie, gdy nie zostanie wykazane zaistnienie warunków zastosowania art. 2 ust. 3c u.d.w., organ pozostawia wniosek bez rozpoznania, gdyż dodatek węglowy - co do zasady - jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy z danego adresu miejsca zamieszkania. Zauważyć ponadto należy, że w piśmie z dnia 13 lutego 2023 r. Prezydent odwołując się do zgromadzonych w postępowaniu dowodów (w tym notatki z wywiadu środowiskowego) wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. Wobec tego w przypadku wykazania przez organ, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu dla lokalu jak i poczynienia przez organ ustaleń wykluczających zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania, organ winien wydać, zgodnie z art. 2 ust. 16 u.d.w., decyzję administracyjną odmawiającą przyznania żądanego dodatku węglowego.
Wobec powyższego, pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania nastąpiło z naruszeniem ww. przepisów prawa, a organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku.
A zatem, skoro Prezydent nie rozpoznał wniosku skarżącego, uzasadnione jest zobowiązanie organu do jego rozpoznania w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd nie stwierdził przy tym podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18, opubl. w CBOSA).
W ocenie Sądu niezgodny z prawem sposób załatwienia wniosku skarżącego z 5 września 2022 r. nie wynikał z lekceważenia przez Prezydenta przepisów prawa czy rażącego braku woli do załatwienia sprawy. Prezydent nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, lecz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W skardze nie sformułowano żądania wymierzenia Prezydentowi grzywny ani przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Jednakże Sąd z urzędu rozważył zastosowanie środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do ich użycia. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że środki te powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).