Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. M.K.(dalej: strona, skarżąca), opierając się m. in. na treści ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność organu – Wójta Gminy M., w przedmiocie przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu podano m. in., że odmowa przyznania dodatku węglowego wymaga wydania decyzji. Pomimo upływu 4 miesięcy decyzja odmowna nie została wydana i nie został również wypłacony dodatek węglowy. Złożone ponaglenie nie zostało uwzględnione, gdyż przy jego rozpatrywaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zastosowało błędną podstawę prawną. Dodatek taki należy się.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podano m. in., że pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. organ zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Skarżąca błędnie interpretuje przepisy. Możliwość przyznania dodatku węglowego powinna być rozpatrywana w sytuacji, kiedy podjęte zostały kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego adresu zamieszkania. Inicjatywa wnioskodawcy (podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu) powinna być wyrażona poprzez przedstawienie np. zaświadczenia o samodzielności lokalu albo oświadczenia wnioskodawcy o niemożliwości ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu zamieszkania, ze wskazaniem przyczyny niemożności wyodrębnienia. W sytuacji, gdy wniosek skarżącej z dnia 30 listopada 2022 r. o przyznanie dodatku węglowego był kolejnym wnioskiem dotyczącym tego samego adresu (na ten adres został przyznany dodatek węglowy w dniu 26 września 2022 r.), powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania, chyba że wnioskodawca wykazałby, iż podjął działania zmierzające do ustalenia odrębnego adresu dla swojego lokalu.
Dodatek węglowy wypłaca się w terminie do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o jego wypłatę. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku z dnia 30 listopada 2022 r. bez rozpoznania zostało wydane w dniu 3 stycznia 2023 r., a w dniu 4 stycznia 2023 r. zostało skutecznie doręczone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone.
Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...).
Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.
Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.).
Nie budzi wątpliwości, że nie doszło do bezczynności, ani przewlekłości, ponieważ organ przeprowadził wymagane czynności, także z urzędu, które szczegółowo opisał w odpowiedzi na skargę.
Podstawą działania organu była ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1630 – dalej u.d.w.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 438 ze zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
W przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a u.d.w.).
W przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b u.d.w.).
Gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c u.d.w.).
Przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji (art. 2 ust. 16 u.d.w.).
Lokal wtedy posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny, decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca (np. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2023 r., II SA/Gl 611/23).
Faktem jest, że przepisy ustawy z 2022 r. o dodatku węglowym nie wprowadzają obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić np. poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2023 r., II SA/Gl 744/23).
Z podjętych przez organ czynności wynika, że skarżąca nie mogła wystąpić o wyodrębnienie adresu miejsca zamieszkania, ponieważ nie jest właścicielem domu. Nie stwierdzono przy tym odrębności lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 3c u.d.w., ponieważ miejsce zamieszkania skarżącej – co wynika ze zgromadzonej dokumentacji – nie jest wyodrębnione trwałymi ścianami (ustalono tam występowanie, przynajmniej częściowo, otwartej przestrzeni). W związku powyższym koniecznym było zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ art. 2 ust. 3b u.d.w., co uczyniono.
Zastosowanie art. 2 ust. 3c u.d.w., czego domaga się skarżąca, wymagałoby ustalenia "odrębności lokalu" przez nią zajmowanego, co nie miało miejsca.
Wniosek skarżącej o wypłatę dodatku węglowego został złożony jako kolejny na ten sam adres miejsca zamieszkania, przez co pozostawiono go bez rozpoznania. Była ku temu wyraźna podstawa prawna (art. 2 ust. 3b u.d.w.).
Właściwy organ podjął we właściwym czasie działania, także z urzędu, i uznał, że sprawa nie kwalifikuje się do podjęcia dalszych czynności. Fakt, że stanowisko organu nie zadawalało skarżącej i oczekiwałaby innej reakcji, nie ma tu znaczenia. Przepisy ww. ustawy dotyczą rozdysponowywania środków publicznych, a zatem mogą być stosowane jedynie wtedy, kiedy zostały spełnione wszystkie przesłanki. Dodatek węglowy na ten adres został już przyznany, dzięki czemu skarżąca z ogrzewania mogła także skorzystać.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.