Uzasadnienie
Pismem złożonym dnia 15 maja 2023 r. D. C. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta U. (dalej: "organ") w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W treści skargi sformułowała wnioski o: 1) wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, 2) stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca wskazała, iż wniosek w sprawie został nadany w dniu 7 lutego 2023 r., natomiast w dniu 8 lutego 2023 r. złożyła wniosek o wydanie odpisu orzeczenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzającego niezdolność niepełnosprawnego męża do samodzielnej egzystencji. Pismem doręczonym w dniu 15 lutego 2023 r. organ wezwał Stronę do uzupełnienia dokumentacji w sprawie, w terminie 30 dni. Skarżąca nie uzupełniła dokumentacji w terminie, co wynikało z winy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Pismem z dnia 2 marca 2023 r., a więc przed upływem terminu na realizację wezwania organu, Skarżąca poinformowała organ, iż ZUS nie przesłał odpisu orzeczenia, a zamiast tego w dniu 1 marca 2023 r. dosłał zaświadczenie stwierdzające okres uprawnienia niepełnosprawnego do renty wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Strona poinformowała organ o ponownym złożeniu wniosku do ZUS.
Pomimo powyższych wyjaśnień organ pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r., zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 17 kwietnia 2023 r. Strona przesłała do organu uzyskane orzeczenia. Zdaniem Skarżącej organ dysponuje kompletnym materiałem dowodowym umożliwiającym dalsze prowadzenie postępowania w sprawie. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa.
Postanowieniem z dnia 4 maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej stwierdziło, iż organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie. Skarżąca zauważyła, iż Kolegium nie uwzględniło jednak okoliczności informowania organu w zakresie uzyskiwania odpisu orzeczenia o niepełnosprawności. Końcowo podkreśliła, iż pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, zarówno na podstawie art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") jak i na podstawie art. 24a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.), zastosowanie ma jedynie do wstępnego sprawdzenia złożonego wniosku pod względem jego kompletności zgodnie z przepisami materialnoprawnymi, nie zaś gdy postępowanie zostało już wszczęte (i trwało ponad dwa miesiące). Do skargi przedłożono kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta U. wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podał, iż organ nie dopuścił się bezczynności, gdyż zachował termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. Nadmienił, iż dołączone przez pełnomocnika Skarżącej do pisma z dnia 17 kwietnia 2023 r. odpisy orzeczeń lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. oraz [...] r. zostały wydane w sprawie procentowego uszczerbku na zdrowiu spowodowanego skutkami wypadku a wskazana w orzeczeniu z dnia [...] r. całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji pozostaje w związku z wypadkiem w pracy z dnia [...] r. W powołaniu na art. 17 ust. 1 oraz art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, iż ww. odpisy orzeczeń nie są dokumentami wskazanymi w wezwaniu organu z dnia 10 lutego 2023 r.
W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył także, iż przed złożeniem przez stronę kompletnego pod względem formalnym wniosku o świadczenie rodzinne postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia rozpatrywany być nie może. Odnosząc się do przywołanych w skardze orzeczeń wskazał, iż dotyczą odmiennej sytuacji – uchylenia decyzji przez organ wyższej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie nie doszło natomiast do wszczęcia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarżąca pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. wniosła ponaglenie, skarga jest zatem dopuszczalna.
Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Na skutek pozostawienia podania bez rozpoznania powstaje stan bezczynności organu, który strona ma prawo kwestionować, ponaglając organ w pierwszej kolejności na podstawie art. 37 k.p.a., a następnie wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia należy do czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2023 i powołane tam orzecznictwo, uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13).
Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi, prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił co następuje.
W dniu 9 lutego 2023 r. do organu wpłynął wniosek Strony o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem L. C. Do wniosku przedłożono kserokopię orzeczenia z dnia [...] r. nr [...] o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. (do 31 marca 2008 r.), oraz kserokopię orzeczenia sądowo-lekarskiego wydanego w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w B. o sygn. [...] ze wskazaniem 90% uszczerbku na zdrowiu badanego (karta nr 1-15 akt administracyjnych).
Pismem z dnia 10 lutego 2023 r. organ wezwał Stronę w terminie 30 dni do przedłożenia: aktualnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności lub aktualnego orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji lub orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów (doręczono w dniu 15 lutego 2023 r., karta nr 22 akt administracyjnych). Pismem nadanym dnia 3 marca 2023 r. Strona przesłała do organu odpowiedź Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 lutego 2023 r. oraz poinformowała o ponownym złożeniu wniosku o wydanie odpisu właściwego orzeczenia (karta nr 23-24 akt administracyjnych).
Pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. (doręczonym Stronie w dniu 13 kwietnia 2023 r.), organ, w powołaniu na art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawiadomił o pozostawieniu złożonego w dniu 9 lutego 2023 r. wniosku bez rozpatrzenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż Strona nie złożyła w terminie wymaganych dokumentów. Skarżąca w dniu 18 kwietnia 2023 r. nadała do organu odpisy orzeczeń Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. nr [...] (nr 28-30 akt administracyjnych).
Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w wydaniu decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu wystąpiły natomiast przesłanki z art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadniające pozostawienie wniosku Strony o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez rozpatrzenia. Przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Co istotne, stosownie do ust. 3 tego przepisu, w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym, w odrębnych przepisach, terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony.
W praktyce oznacza to, że jeśli w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, strona przedstawi dowody potwierdzające, że niekompletność wniosku została spowodowana bezczynnością organu właściwego do wydania odpowiednich dokumentów, to świadczenie będzie przysługiwało od pierwotnej daty złożenia wniosku (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II Lex el. 2023).
Jak wynika natomiast z brzmienia art. 23b ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych organy właściwe są obowiązane do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, lub drogą pisemną, od organów podatkowych lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, organów emerytalno-rentowych oraz z rejestrów publicznych, w tym z rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności, oraz drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny z systemu informacji oświatowej, o którym mowa w przepisach o systemie informacji oświatowej, z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych, odpowiednio: informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 i 1981 oraz z 2022 r. poz. 558, 1700 i 1812), obejmującej następujące dane: a) datę i rodzaj wydanego orzeczenia, b) wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, c) datę powstania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, d) datę złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności, e) okres, na jaki zostało wydane orzeczenie.
Dopiero w przypadku braku w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności ww. informacji, organ właściwy wzywa wnioskodawcę do dołączenia orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności (art. 23b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Można więc powiedzieć, iż zasadą jest samodzielne ustalanie przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a wyjątkiem jest sytuacja, w której dokumenty obrazujące stan faktyczny w tym zakresie powinien dostarczyć wnioskodawca.
W świetle ww. przepisów pozyskanie tej informacji z wyżej wspomnianego systemu stanowi o braku podstaw do domagania się od strony dołączenia orzeczenia o niepełnosprawności (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. II SA/Sz 978/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. III SA/Kr 120/18). Jak wynika z akt sprawy, organ pozyskał informacje wyłącznie z systemu Pesel (karta nr 19 akt administracyjnych).
Przenosząc treść powyższych przepisów na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd poddał ocenie zasadność zwrócenia się przez organ do Skarżącej w piśmie z dnia 10 lutego 2023 r. o dostarczenie wskazanych tam dokumentów, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, i stwierdził, że zgodnie z art. 23b ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to organ był zobowiązany do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji uzyskanych w tym zakresie informacji.
Należało zatem przyjąć, iż wzywając Skarżącą do uzupełnienia braków wniosku, mimo braku jakiejkolwiek informacji, aby w sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 23b ust. 3 omawianej ustawy, organ dopuścił się naruszenia art. 24a ust. 2 w zw. z art. 23b ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Jednocześnie można mówić o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego: podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), współdziałania organów ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7b k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).
W konsekwencji powyższego, Sąd uznał, że organ pozostawiając wniosek Skarżącej bez rozpatrzenia dopuścił się zarzucanej bezczynności. Pozostawienie podania bez rozpatrzenia jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. W razie braku podstaw do pozostawienia podania bez rozpatrzenia, organ pozostaje zatem w bezczynności. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
Dla uznania rażącego naruszenia prawa konieczne jest stwierdzenie, że bezczynność organu była pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia oraz bez żadnych wątpliwości w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12, z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 2075/14). Takich okoliczności Sąd w sprawie się nie dopatrzył. Sąd nie znalazł również podstaw do działania z urzędu w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a.
Przedstawione okoliczności faktyczne jak i wskazane regulacje normatywne uzasadniały w ocenie Sądu, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia 9 lutego 2023 r. (data wpływu do organu) w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku), zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 480,00 zł - wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej będącego adwokatem ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.