Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 205 r. Z. Ż. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]pisma zatytułowane: "Wniosek - zgłoszenie do służby oraz wniosek o wyznaczenie miejsca pełnienia obowiązków" oraz "Wniosek - ostateczne przedsądowe wezwanie do zapłaty". Z treści tych pism wynikało, że wnioskodawca domaga się od organów Policji wyznaczenia miejsca i czasu stawiennictwa do służby w Policji oraz wypłaty uposażenia za okres od listopada 2022 r. do listopada 2025 r. Zdaniem wnioskodawcy w jego aktach osobowych brak jest dowodu doręczenia ostatecznego rozkazu personalnego Głównego Policji z dnia [...] listopada 1998 r., [...]w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji i ta okoliczność przesądza, że nie został nigdy skutecznie zwolniony ze służby w Policji i że jego stosunek służbowy trwa nieprzerwanie do dzisiaj.
Po przekazaniu pism do załatwienia Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] (dalej organ), pismem z dnia [...] listopada 2025 r. organ poinformował stronę, że jego wnioski są bezpodstawne. Zdaniem organu wnioskodawca został na swój wniosek zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 1998 r. i dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczny rozkaz personalny Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...]listopada 1998 r., to nie można mówić o istnieniu stosunku służbowego po dniu [...] grudnia 1998 r. Tym samym zgłoszone aktualnie żądanie wyznaczenia czasu i miejsca pełnienia służby oraz wypłaty uposażenia za ostatnie 3 lata są, w ocenie organu bezpodstawne.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2025 r. zatytułowanym "WEZWANIE DO USUNIĘCIA NARUSZENIA PRAWA I WYDANIA DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ" Z. Ż. wezwał organ "do załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej". Zdaniem wnioskodawcy otrzymane przez niego pismo organu z dnia [...] listopada 2025 r. zawiera władcze rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczeń, co zgodnie z art. 104 k.p.a. oraz utrwalonym orzecznictwem NSA wymaga formy decyzji administracyjnej. Co więcej, pismo to nie posiada nawet znaku sprawy (sygnatury akt/L.dz.) co sugeruje, że nie zostało prawidłowo zarejestrowane w oficjalnym obiegu kancelaryjnym jednostki. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie roszczeń finansowych funkcjonariusza w formie "niezarejestrowanego listu", bez podstawowych elementów formalnych, stanowi, w ocenie wnioskodawcy rażące naruszenie instrukcji kancelaryjnej oraz przepisów k.p.a. i jest próbą pozbawienia go realnej możliwości sądowej kontroli działań organu.
Dalej wnioskodawca podniósł, że skoro organ (Komendant Miejski Policji w [...]) sam w zaświadczeniu z [...] listopada 2025 r. ([...]) oraz Komendant Wojewódzki Policji w postanowieniu nr [...] z [...] listopada 2025 r. urzędowo potwierdzili, że w aktach brak jest dowodu doręczenia tego rozkazu, to zgodnie z prawem rozkaz ten nigdy nie wszedł do obrotu prawnego. Decyzja niedoręczona jest decyzją nieistniejącą i nie wywołuje żadnych skutków prawnych wobec strony, w szczególności skutku zwolnienia ze służby. Jednocześnie wnioskodawca poinformował, że w dniu [...] grudnia 2010 r. złożył do Komendanta Głównego Policji oświadczenie o cofnięciu raportu z dnia [...] września 1998 r. (dowód w aktach; wpływ do KGP: [...].12.2010 r.). Ponieważ do tego czasu decyzja o zwolnieniu nie została mu doręczona (co potwierdzają ustalenia Policji z 2025 r.), cofnięcie raportu było - zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 61 i 105 k.p.a. oraz utrwalonym orzecznictwem - skuteczne prawnie.
Strona może bowiem cofnąć swój wniosek aż do momentu doręczenia jej decyzji ostatecznej. Oznacza to, że odpadła podstawa prawna do ewentualnego zwolnienia strony ze służby "na wniosek własny". W takiej sytuacji organ miał obowiązek umorzyć postępowanie, a nie utrzymywać przez kolejne lata fikcję jego skuteczności.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2025 r. wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy wyznaczenia miejsca pełnienia służby oraz odmowy wypłaty uposażenia za lata 2022-2025.
Pismem z dnia [...] grudnia 2025 r. Z. Ż. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]ponaglenie na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...].
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2025 r., Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...]stwierdził, że Komendant Miejski Policji w [...]nie pozostaje w bezczynności.
Pismem z dnia [...]maja 2026 r. Z. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na "bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...]w przedmiocie rozpatrzenia mojego wniosku z dnia [...] listopada 2025 r. pn.: "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia statusu służbowego oraz skutków braku doręczenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji [...]z dnia [...].11.1998 r."
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (decyzji merytorycznej) w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. z uwagi na celowy i rażący charakter zwłoki oraz zasądzenie od organu na rzecz jego rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu skargi podał, że organ całkowicie zignorował powyższe terminy ustawowe wynikające z art. 35 k.p.a. i do dnia wniesienia niniejszej skargi nie wydał w sprawie żadnej merytorycznej decyzji. Sprawa pozostaje w całkowitym zawieszeniu, co pozbawia skarżącego fundamentalnego, konstytucyjnego prawa do uregulowania jego statusu prawnego oraz odcięcia skutków wadliwych działań organów państwa z 1998 roku. Zdaniem skarżącego brak podjęcia przez organ merytorycznych działań od [...]listopada 2025 r. nie jest wynikiem obiektywnych trudności dowodowych, lecz stanowi celową strategię unikania konfrontacji z faktem niedoręczenia kluczowego rozkazu. Taka postawa organu to klasyczny przejaw niedopuszczalnej spychologii urzędniczej, która ma na celu pozbawienie obywatela ochrony sądowej. Z tego względu wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosek o wymierzenie organowi grzywny, są w pełni uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że skarżący został skutecznie zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 1998 r., a brak dowodu doręczenia rozkazu o zwolnieniu ze służby stanowi jedynie brak formalny, który nie przesądza o niedoręczeniu tego rozkazu wnioskodawcy. Na takim stanowisku stanął również Komendant Główny Policji, który prawomocną decyzją dnia [...] października 2008 r. Nr [...] odmówił zmiany swojego rozkazu [...].
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że stosunek służbowy policjanta ustaje z dniem wskazanym w decyzji o zwolnieniu go ze służby. Tym samym nie ma podstaw prawnych do ustalania aktualnie w drodze decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego) miejsca i czasu pełnienia służby wobec osoby nie będącej policjantem - nie pozostającej w stosunku służbowym. Podobnie nie ma również podstaw do wydania decyzji w sprawach dotyczących wypłaty uposażenia takiej osobie, tym bardziej, że roszczenie skarżącego nie dotyczy okresu, w którym pełnił on służbę w Policji. W takich sprawach dopuszczalna jest natomiast droga sądowa przed sądem cywilnym.
Tym samym nie ma podstaw prawnych do ustalania aktualnie w drodze decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego) miejsca i czasu pełnienia służby wobec osoby nie będącej policjantem - nie pozostającej w stosunku służbowym. Podobnie nie ma również podstaw do wydania decyzji w sprawach dotyczących wypłaty uposażenia takiej osobie, tym bardziej, że roszczenie Skarżącego nie dotyczy okresu, w którym pełnił on służbę w Policji. W takich sprawach dopuszczalna jest natomiast droga sądowa przed sądem cywilnym. Organ zauważył jednocześnie, że skarżący nie domaga się natomiast przywrócenia do służby w Policji, gdyż jak sam twierdzi, że jego stosunek służbowy nigdy nie ustał. Zatem nie ma również podstaw do wydania decyzji w tym zakresie na podstawie art. 42 ustawy o Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, ze zostało złożone ponaglenie.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się od Komendanta Miejskiego Policji w [...]wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia jego statusu służbowego (wyznaczenia miejsca i czasu pełnienia służby) oraz wypłaty zaległego uposażenia. Skarżący wywodzi, że nie został nigdy skutecznie zwolniony ze służby w Policji i w konsekwencji jego stosunek służbowy trwa nieprzerwanie.
Należy wskazać, że załatwienie sprawy administracyjnej powinno nastąpić we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego. Dotyczy to również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, tzn. nie ma oparcia w przepisach prawa. Sprawa administracyjna nie może być natomiast załatwiona poprzez przesłanie wnioskodawcy pisma informującego o tym, że nie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania. Takie działanie pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych, w tym uniemożliwia skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (skargi do sądu administracyjnego). Jeżeli, tak jak w rozpatrywanej sprawie, organ uznał, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte (z jakichkolwiek przyczyn), winien on, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Według powołanego przepisu, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji ponieważ ma charakter cywilnoprawny, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (vide: wyroki NSA z: 3 września 2025 r., II GSK 1025/25, 18 listopada 2018 r., II OSK 2691/16, 7 lutego 2014 r., I OSK 2159/12, wyrok WSA w Krakowei z dnia 28 maja 2026 r., III SAB/Kr 34/26, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2025 r., VI SAB/WA 62/24. www.orzeczenia.nsa.gov.pl- dalej CBOSA). Z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, CBOSA).
Organ w niniejszej sprawie, po otrzymaniu wniosku skarżącego (wyartykułowanego w pismach z dnia [...] listopada 2025 r. oraz [...] listopada 2025 r.), ani go nie uwzględnił, ani nie wydał też, w przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego terminie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Organ poinformował jedynie skarżącego, że jego żądania są bezzasadne i brak podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wyznaczenia miejsca pełnienia służby. Nadto wskazał, że roszczenie o wypłatę zaległego uposażenia ma charakter cywilnoprawny. Organ nie rozpatrzył zatem wniosku skarżącego w formie przewidzianej przez przepisy prawa procesowego, tj. postanowienia bądź decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu jeśli w ocenie organu postępowanie w sprawie nie może być wszczęte z jakichkolwiek przyczyn, winien on, stosownie do art. 61a k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, strona może finalnie kwestionować przed sądem administracyjnym, w ramach której to kontroli badana jest właśnie zasadność zastosowania wspomnianych powyżej przesłanek. Z kolei w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd ogranicza się wyłącznie do kontroli, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony.
Sąd orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym.
Z powyższych względów należy uznać, że Komendant Miejski Policji w [...] dopuścił się bezczynności w ramach rozpoznania wniosku skarżącego. Nie jest bowiem dopuszczalne uchylanie się od obowiązku zajęcia stanowiska w formie nakazanej przepisami prawa administracyjnego w terminach wynikających z przepisów prawa, gdyż pozbawia to stronę możliwości merytorycznej obrony jej praw w toku postępowania, abstrahując od naruszenia zasady szybkości postępowania. W tej sytuacji, stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności. Nie wydał bowiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w uzasadnionym terminie, co powinien był uczynić, jeśli uznał wniosek skarżącego za nieuzasadniony z punktu widzenia art. 61a k.p.a. Reasumując, niepodjęcie przez organ w ustawowym terminie działania, które umożliwiłoby stronie, jego kwestionowanie przed sądem administracyjnym w celu dochodzenia swoich praw, stanowi o bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku.
W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał Komendanta Miejskiego w [...]do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2025 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14; z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; CBOSA). W niniejszej sprawie organ wprawdzie nie podjął właściwego działania w ustawowym terminie, jednakże ani z akt postępowania, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby działanie organu było celowe, bądź nakierowane na pozbawienie skarżącego uprawnień.
Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w skardze wniosku o wymierzenie grzywny organowi, należy zauważyć, że z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż grzywna jak i suma pieniężna są środkami o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17, CBOSA).
Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17, CBOSA). Grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą). Z kolei suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie.
Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności, Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o wymierzenie grzywny organowi (pkt III sentencji wyroku).
Jednocześnie w pkt IV sentencji wyroku orzeczono o zwrocie skarżącemu ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na jego koszt, kwoty 100 zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi (art. 225 w zw. z art. 239 § 1 pkt 1 lit.d p.p.s.a.).