Uzasadnienie
Dnia [...] sierpnia 2014 roku P.K. przesłał pocztą elektroniczną do Urzędu Gminy wniosek o udostępnienie informacji, czy Gmina w okresie od 2012 roku do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, bądź adwokatami. W przypadku odpowiedzi pozytywnej wnioskodawca wniósł o udostępnienie treści umów. W dniu 24 września 2014 roku wniosek ten złożony został z podpisem elektronicznym za pośrednictwem platformy epuap.
W związku z powyższym wnioskiem Wójt Gminy, powołując się na przepis art. 61 § 1 i 4 k.p.a., dnia [...] października 2014 roku wszczął postępowanie administracyjne celem wydania decyzji w sprawie, jednocześnie informując wnioskodawcę pismem z tej samej daty o wszczęciu postępowania.
Dnia 17 listopada 2014 roku P.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., domagając się stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązania Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, ewentualnie - w przypadku, gdy po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informację publiczną lub wyda decyzję, która zaistnieje w obrocie prawnym - uznania, że na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi P.K. przywołując przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że Wójt Gminy - jako organ władzy publicznej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, zaś taką informacją jest treść dokumentów wytworzonych przez organ władzy publicznej. Powołał także przepisy dotyczące stanu bezczynności, a wywody prawne poparł licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego brak podjęcia przez Wójta Gminy któregokolwiek z przewidzianych przez ustawę działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności w stosunku do organu administracji.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na wydanie w sprawie w dniu [...] listopada 2014 roku decyzji znak: [...] lub o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego zakwalifikowany został do odmowy udzielenia wnioskowanych informacji jako objętych ochroną ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W piśmie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gorzowie Wlkp. dnia 9 stycznia 2015 roku skarżący informując o wydaniu przez Wójta Gminy w sprawie decyzji, wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Pismo złożone przez profesjonalnego pełnomocnika nie zawierało oświadczenia o cofnięciu skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek w dacie orzekania podmiot zobowiązany nie pozostawał już w bezczynności, co wpływa na treść rozstrzygnięcia Sądu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa rozpoznają między innymi skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, w tym również w sprawie bezczynności organu na niewydanie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odniesieniu do skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć też należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność dokonywane jest przez sąd na podstawie stanu prawnego i stanu faktycznego istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem rozpoznawanej skargi pozostawała bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. W tej mierze wskazać należy, iż bez wątpienia Wójt Gminy należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 782, powoływanej jako: u.d.i.p.), tj. do organów władzy publicznej. Również żądana przez skarżącego informacja co do ewentualnego faktu zawierania przez Wójta umów na obsługę prawną Gminy, co wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych, podlegała zakwalifikowaniu jako informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. Stosownie bowiem do jej przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego.
W rozpatrywanej sprawie spełniający wymagania formalne wniosek P.K. wpłynął na platformę elektroniczną organu w dniu [...] września 2014 roku. Zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno- technicznej (art. 10), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Natomiast udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
W tym też zakresie bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, jak i w sytuacji gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że nie posiada żądanej informacji.
Skoro wniosek P.K. został złożony w Urzędzie Gminy w dniu 24 września 2014 roku, zatem zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 13 ust. 1 ustawy powinien zostać załatwiony w dniu 9 października 2014 roku. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] października 2014 roku organ poinformował składającego wniosek o wszczęciu postępowania administracyjnego, zaś w dniu [...] listopada 2014 roku została wydana przez Wójta Gminy decyzja administracyjna, lecz powyższe czynności i akt nie mają znaczenia dla stwierdzenia zaistnienia bezczynności po stronie organu.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia i precyzuje trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu, a mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy) w formie decyzji administracyjnej - w terminie określonym w art. 13 ustawy. W rozpoznawanej sprawie termin ten nie został zachowany, bowiem organ do dnia 9 października 2014 roku nie załatwił sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2014 roku w sposób pełny i wyczerpujący.
Okolicznością niesporną w sprawie jest wydanie w dniu [...] listopada 2014 roku przez Wójta Gminy decyzji odmownej odnośnie wniosku P.K. z dnia [...] września 2014 roku i doręczenie jej w dniu 18 listopada 2014 roku. Decyzja odmawiająca udzielenia informacji publicznej została wydana przed wniesieniem skargi na bezczynność organu, którą to skargę P.K. nadał w dniu 13 listopada 2014 roku. Co prawda z zestawienia powyższych dat wynika, że doręczenie decyzji nastąpiło po wniesieniu skargi to jednak podkreślić w tym miejscu trzeba, że już z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 roku, w spr. I OSK 294/07 oraz z dnia 27 lipca 2010 roku, w spr.
II OSK 1757/09). Decyzja administracyjna rozpoczyna więc swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. Data sporządzenia decyzji wywołuje ponadto oznaczone skutki prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 roku, w spr. II OSK 714/05).
Sąd wskazuje w tym miejscu, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej położono duży nacisk na szybkość postępowania organu w udostępnieniu informacji publicznej. Ustawa przewiduje tu własne terminy, krótsze od terminów przewidzianych w k.p.a. Dlatego w przypadku potrzeby wydania przez organ decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy nie można zasadnie twierdzić, iż po wyczerpaniu terminów przewidzianych w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozpoczynają swój bieg terminy do wydania decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. Takie rozumowanie prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużenia załatwienia spraw.
Nie można tu zapominać, że nawet gdy sprawa o udostępnienie informacji publicznej zostaje załatwiona decyzją odmowną, zawsze pozostaje sprawą podlegającą regulacji przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ta podległość, tej szczególnej procesowo regulacji, ma tu pierwszeństwo. W zakresie decyzji odmownej przepisy k.p.a. należy stosować odpowiednio zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej a nie wbrew uregulowaniom zawartym w tej ustawie (zobacz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 roku, w spr. I OSK 601/05, z dnia 30 listopada 2012 roku, w spr. I OSK 1991/12, z dnia 17 lipca 2013 roku, w spr. I OSK 642/13, z dnia 8 czerwca 2011 roku, w spr. I OSK 285/11 z dnia 4 maja 2013 roku, w spr. I OSK 102/13, z dnia 17 października 2013 roku, w spr, I OSK 1075/13, z dnia 3 października 2014 roku, w spr. I OSK 431/14).
Choć w dacie wniesienia skargi do Sądu Wójt Gminy nie pozostawał już w bezczynności to jednak w obecnie obowiązującym stanie prawnym o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2013 roku (sygn. akt I OSK 1387/13) wskazał, że z analizy tego przepisu w kontekście art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też, że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego.
Oznacza to, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zwalnia Sądu pierwszej instancji w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu w ocenianej sprawie nie zaistniały okoliczności, które pozwalałyby na uznanie, iż zaistniała bezczynność Wójta miała charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. W sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych mocą ustawy oraz lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania, lecz było skutkiem błędnej wykładni przepisów. Przebieg postępowania wskazuje że Wójt podejmował czynności zmierzające do załatwienia wniosku P.K., a wydanie decyzji nastąpiło z faktycznie niewielkim opóźnieniem.
Uznając, że w dacie wyrokowania nie istnieje już podstawa do zobowiązania Wójta do dokonania czynności zgodnie z art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., Sąd z powołaniem się na przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta do rozpoznania wniosku P.K., jako bezprzedmiotowe.
Orzeczenie o kosztach determinuje przepis art. 200 p.p.s.a.