Uzasadnienie
1. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. K.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu "wykreślenie punktu 3 z regulaminu pływalni Centrum Rekreacyjno-Sportowego". W piśmie tym wskazał, że w jego ocenie punkt ten wprowadza obowiązki bezprawne i dyskryminujące ("dyskryminacja pośrednia ze względu na ubiór"). Do pisma załączył pismo skierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich oraz zdjęcie przedstawiające kąpielówki.
W odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta wskazał, że nie jest uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż w jego ocenie sprawa nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej rozpatrywanej indywidualnie w formie decyzji administracyjnej. Nadto wskazał, że kwestionowany Regulamin został wydany w oparciu o Statut oraz Regulamin organizacyjny Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji, ma charakter ogólny i obowiązuje każdego użytkownika.
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie wzywające organ do załatwienia sprawy wskazując, że w jego ocenie organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zażądał pociągnięcia do odpowiedzialności pracownika bądź organu.
W dniu 17 stycznia 2020 r. organ przekazał ponaglenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Organ wyższego stopnia postanowieniem wydanym w dniu [...] stycznia 2020 r. stwierdził niedopuszczalność ponaglenia. W wydanym postanowieniu SKO uzasadniło między innymi, że ponaglenie uregulowane w art. 37 kpa przysługuje jedynie w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej bądź postanowienia. Podzielił również zapatrywania organu co do tego, że sprawa Regulaminu nie jest sprawą administracyjną i nie znajdują tu zastosowania przepisy k.p.a.
2. W dniu 10 marca 2020 r. K.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, domagając się zobowiązania tego organu do załatwienia jego wniosku w terminie 14 dni; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W skardze opisał przebieg sprawy i wskazał, że jego wniosek nie został prawidłowo załatwiony.
3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie lub ewentualnie oddalenie skargi. Szeroko opisując przebieg postępowania oraz podstawy prawne wydania Regulaminu, którego postanowienie zakwestionował skarżący, organ wskazał, że "brak jest sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego", a skarga podlegać powinna odrzuceniu ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie ma związku między zaskarżonym aktem a indywidualną sprawą strony.
Dalej organ wskazał, że nie dopuścił się bezczynności bowiem zachowując termin odpowiedział na wniosek skarżącego uzasadniając powody nieuwzględnienia wniosku.
4. W polemice z odpowiedzią na skargę skarżący, po przedstawieniu argumentacji dotyczącej materialnoprawnych podstaw sporu, podkreślił, że jeżeli, zdaniem organu, w sprawie brak jest interesu prawnego skarżącego lub możliwości prowadzenia postępowania to zastosowanie powinien mieć tryb przewidziany art. 61 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.). Brak rozstrzygnięcia sprawy w tym trybie naruszył gwarancje strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
5. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a., co wypełniło dyspozycję wynikającą z art. 53 § 2b p.p.s.a. i umożliwiło jej merytoryczne rozpatrzenie. Ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
6. Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem sądowej kontroli jest nie określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie "wykreślenia zapisu pkt 3 Regulaminu pływalni MOSiR" z uwagi na "fakt jego bezprawnego i dyskryminującego sformułowania – dyskryminacja pośrednia ze względu na ubiór".
Nie oceniając i nie przesądzając kwestii tego, czy takie żądanie (wyraźnie określone jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego) może skutecznie zainicjować postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jego przedmiot podlega konkretyzacji w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. (lub na podstawie przepisów szczególnych należeć do tzw. administracyjnego trybu jurysdykcyjnego) w pierwszej kolejności należy rozważyć prawidłowość procedowania organu w sprawie. Mianowicie trybem, w którym dokonuje się wstępnej weryfikacji spraw pod kątem dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego jest postępowanie przewidziane art. 61a k.p.a. Komentowany przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Przepis ten dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w pierwszej instancji oraz, co do zasady, znajduje zastosowanie we wszystkich rodzajach postępowań administracyjnych.
W przepisie tym znajdują się dwie odrębne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, którymi są:
- 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. brak zdolności prawnej, oczywisty brak interesu prawnego) lub;
- 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Obie okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w ustawie. Pierwsza związana jest z więzią między przepisem prawa materialnego administracyjnego (publicznego) a indywidualną sytuacją prawną jednostki. Druga dotyczy okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w szczególności takie jak to, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji w szczególności, gdy sprawa ma charakter cywilnoprawny, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji albo zachodzi oczywista bezprzedmiotowość wniosku (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, Warszawa 2017, teza 2 do art. 61a oraz wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, CBOSA).
7. Wskazać należy, że celem wprowadzenia art. 61a k.p.a. było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Przepis ten obliguje organ administracyjny do zbadania na wstępie sprawy okoliczności pozwalających powiązać prawa lub obowiązki podmiotu wnoszącego podanie z przepisami prawa materialnego mogącymi stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnej lub innego aktu o charakterze administracyjnoprawnym.
Jak wiadomo potrzeba wprowadzenia tego przepisu wynikła z praktyki, bowiem brak wyraźnego przepisu ustawy powodował rozmaite problemy związane z kwalifikacją wniosków, co do których już na wstępie postępowania organ miał zasadnicze wątpliwości co do dopuszczalności prowadzenia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Jednocześnie przepis ten, co szczególnie powinien mieć na uwadze organ, miał zastąpić praktykę "załatwiania" takich wątpliwych pod względem dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego spraw pismami informującymi o braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, co prowadziło do kontrowersji związanych z kontrolą tych aktów (ich treści) przez skargę na bezczynność, która to skarga, z zasady nie służy przecież kontroli merytorycznej spraw administracyjnych.
Po wejściu w życie rozważanego przepisu organ, który rozpoznaje skierowany do niego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jeśli nie zawiera on braków uniemożliwiających nadanie mu biegu (por. art. 64 § 1 i 2 k.p.a.) stwierdzając, w jego ocenie, oczywisty brak przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. w ten sposób władczo określając sytuację prawną strony i zarazem tworząc jej gwarancje kontroli słuszności przyjętego stanowiska w trybie judykacyjnym (por. art. 61a § 2 k.p.a. i ewentualnie dalej merytorycznej kontroli sądowej) albo (jeśli przeszkody nie zachodzą) wszcząć postępowanie administracyjne w danej sprawie.
8. Taki sposób załatwienia sprawy, jaki przyjął organ odpowiada zatem nieaktualnemu stanowi prawnemu (stanowi sprzed 9 lat), czym narusza gwarancje proceduralne strony. Przyjmując stanowisko organu, który zmierza do wykazania, że jeżeli sprawa nie ma "oczywiście" przedmiotu podlegającego co do istoty rozstrzygnięciu administracyjnemu z powodu braku podstawy prawnej i interesu prawnego strony to jej "załatwienie" następuje w piśmie informującym w oczywisty sposób jest niezgodne z treścią i celem wprowadzenia art. 61a k.p.a. Tryb ten służy właśnie do załatwienia takich spraw, ponieważ ma on zastosowanie do każdego przypadku wystąpienia "przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego", zatem i tego, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ nie ma charakteru administracyjnego albo brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji lub innego aktu administracyjnoprawnego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania została bowiem ukształtowana świadomie w sposób zapewniający takie gwarancje proceduralne, które dają jednostce możliwość obrony własnego interesu prawnego, a zwłaszcza chronią ją przed arbitralnym działaniem organów administracji (por. M. Linska-Wawrzon, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego – zagadnienia wybrane w: Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, red. R. Bucholski, J. Jaśkiewicz, A. Mikos-Sitek, Warszawa 2016, s. 185 i n. i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).
Z tych też względów, niezałatwiając sprawy we właściwym trybie i formie, organ popadł w bezczynność, która zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. polegała na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
- 9. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
10. Ponieważ wniosek strony nie został załatwiony w sposób zgodny z prawem, sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający (pkt I wyroku). Takie rozstrzygnięcie nie przesądza w żaden sposób meritum sprawy i przyszłego rozstrzygnięcia, ponieważ wykracza to poza granice skargi na bezczynność. Dopiero konkretyzacja dokonana w trybie art. 61a § 1 k.p.a. (jeśli organ stwierdzi wystąpienie przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania) albo wszczęcie postępowania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy umożliwi kontrolę merytoryczną zasadności żądania strony.
11. Stwierdzając stan bezczynności Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, zagrażającym praworządności, a tylko taki ustawa sankcjonuje jako przypadek szczególny. Organ zajął się wnioskiem tyle, że w niewłaściwym trybie i formie. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).
12. Powyższe uzasadniało również oddalenie skargi w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a., a mianowicie w części obejmującej żądanie wymierzenia grzywny (pkt III wyroku), gdyż zdaniem sądu bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego.
Zważyć tu należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Ponadto rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma funkcję represyjną i prewencyjną, która w niniejszej sprawie nie musi być zastosowana jako, że wystarczające jest stwierdzenie bezczynności.
13. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzez strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów sądowych, czyli wpisu od skargi.