Uzasadnienie
Pismem z [...] lutego 2023 r. J.K. zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
"1. Nawiązując do protokołu z posiedzenia Komisji Wspólnej Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2022 roku otrzymanego w dniu 14/02/2023 roku, proszę o doprecyzowanie w protokole wypowiedzi Pani Wójt A.M., do której jest nawiązanie w pkt. 4 protokołu, a która to wypowiedź nie została w protokole ujęta. Jakiej konkretnie odpowiedzi udzieliła Pani Wójt A.M. na moje wątpliwości dotyczące posiadania przez Gminę niezbędnych do dalszego procedowania Uchwały o Strategii gminy uzgodnień w tym uzgodnień z RDOŚ oraz Zarządem Województwa?
- 2. Proszę o kopię pisma Wójt Gminy z dnia [...]/12/2022 skierowanego do RDOŚ o uzgodnienie Strategii Gminy wraz z informacją o sposobie nadania pisma oraz potwierdzeniem nadania dokumentu.
- 3. Proszę o kopię odpowiedzi otrzymanej z RDOŚ (pismo datowane na [...]/12/2022), na pismo od Wójt Gminy z dnia [...]/12/2022 wraz z potwierdzeniem otrzymania".
W odpowiedzi organ w piśmie z [...] marca 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że prośba o doprecyzowanie wypowiedzi w protokole z posiedzenia Komisji Wspólnej Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2022 r. nie może zostać rozpatrzona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przedmiotowy protokół, który stanowi informację publiczną został już przekazany stronie przez pracownika Biura Rady Gminy (ad. 1). Jednocześnie organ przesłał wnioskodawcy kopię pisma Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2022 r. skierowanego do RDOŚ wraz z wydrukiem dokumentu elektronicznego skierowanego poprzez platformę e-PUAP, a także kopię odpowiedzi otrzymanej z Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wraz z wydrukiem dokumentu elektronicznego skierowanego poprzez platformę e-PUAP (ad. 2 i 3)
Pismem z dnia [...] marca 2023 r. J.K. wniósł o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wójta Gminy Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:
- – art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- – art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, przez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o:
- – zobowiązanie organu do załatwienia pkt 1 wniosku z dnia [...] lutego 2023 r.,
- – zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku jest informacja publiczna. Podał, że zapytanie jakie zawarł w pkt 1 tego wniosku dotyczyło wypowiedzi Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2022 r., o którym wspomina protokół z posiedzenia Komisji Wspólnych Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2022. Wyjaśnił, że jako radny uczestniczył w powyższym posiedzeniu. W jego ocenie protokół ten nie wskazuje jednoznacznie, jaka odpowiedź została udzielona przez Wójt Gminy. Zastosowano bowiem wymijające sformułowanie: "Po dyskusji Wójt Gminy A.M. udzieliła odpowiedzi na zadane pytania w oparciu o posiadaną w danym momencie wiedzę".
Skarżący nie wie jaka odpowiedź została udzielona. W jego ocenie ma prawo żądać, aby odpowiedź, która w konsekwencji skutkowała głosowaniem Komisji Rady Gminy, została ujawniona. Wyjaśnił również, że w dniu [...] grudnia 2022 r. podczas obrad Komisji Wspólnej Rady Gminy wystąpił z wnioskiem o wycofanie z porządku obrad analizy projektu uchwały w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy w związku z podejrzeniem braku posiadania przez Urząd Gminy opinii RDOŚ oraz Zarządu Województwa. Na wniosek odpowiedziała Wójt Gminy Pani A.M., zapewniając, że Gmina posiada wszystkie uzgodnienia.
W związku z powyższym skarżący wycofał swój wniosek i projekt uchwały został przyjęty przez Komisję. Jak się później okazało, po posiedzeniu Komisji, Sekretarz Gminy wysłała do RDOŚ pismo z prośbą o odstąpienie od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko - "Projekt Gminy na lata 2022-2028", ponieważ w trakcie posiedzenia uzgodnienia takiego Gmina nie posiadała. Zdaniem skarżącego Wójt Gminy wprowadziła w błąd zarówno radnych, jak i mieszkańców obecnych na posiedzeniu. Co prawda skarżący wystąpił w imieniu swoim i mieszkańców o protokół z posiedzenia, jednak nie ma w nim jasnej odpowiedzi, jakiej udzieliła Wójt Gminy. Odpowiedź ta powinna być przejrzyście wskazana w protokole, który jest dokumentem dostępnym dla obywateli.
Odpowiadając na skargę organ wyjaśnił, że skarga jest bezzasadna, albowiem nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu przez organ prawa. Brak rozpoznania wniosku skarżącego J.K. w zakresie: "doprecyzowanie w protokole wypowiedzi Pani Wójt A.M., do której jest nawiązanie w pkt 4 protokołu, a która to wypowiedź nie została ujęta" nie wynikało z lekceważącego stosunku do przepisów prawa i złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek skarżącego nie stanowi w rzeczywistości wniosku o udostępnienie informacji publicznej (dot. pkt 1), a żądanie zmiany treści zapisów protokołu, do czego nie ma zastosowania u.d.i,p.
Dalej organ podniósł, że Protokół z posiedzenia Komisji Wspólnej Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2022 r. został przekazany wnioskodawcy w dniu 14 lutego 2023 r. i protokół ten został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w § 48 ust. 2 Statutu Gminy (uchwała nr IX/78/19 Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy). Również dokumenty, o które wnioskował skarżący w pkt 2 i 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2023 r. zostały przekazane, co potwierdza również sam wnioskodawca w skardze na bezczynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpoznania opisanego powyżej wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w części dotyczącej pkt 1.
Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa).
Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem.
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Wójt Gminy, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zdania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Natomiast w ocenie Sądu zasadnie organ uznał w piśmie z dnia [...] marca 2023 r., iż żądanie przez skarżącego doprecyzowania protokołu posiedzenia Komisji Wspólnej Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2022 r. dotyczącego wypowiedzi Wójta w zakresie posiadania przez Gminę niezbędnych do dalszego procedowania Uchwały o Strategii Gminy uzgodnień, w tym uzgodnień z RDOŚ oraz Zarządem Województwa, nie może być realizowane w trybie u.d.i.p. Dlatego też nie można uznać, iż doszło do zarzucanej w skardze bezczynności organu.
Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono natomiast przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Stąd zgodnie się przyjmuje, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym.
Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16).
Przy czym w judykaturze, jak i literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29; wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 2390/2). Zwraca się przy tym uwagę na konieczność istnienia informacji w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (por. M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16, z 14 września 2012 r., I OSK 1177/12). O ile zatem informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy, czy tak jak w niniejszej sprawie domagania się jego uzupełnienia, czy rozwinięcia o informacje, które nie znalazły się wprost w jego treści.
Przy formułowaniu powyższego stanowiska, Sąd miał na względzie również to, że organ zobowiązany był do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, przy czym musi ona istnieć w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego.
Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16). Informacji publicznej nie stanowią informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji. Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r., III OSK 6484/21).
Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.