Uzasadnienie
W dniu 26 listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga S. sp. z o.o. (dalej jako spółka lub skarżąca) na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej - instalacja II - o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na obszarze 2 hektarów, a w szczególności: paneli fotowoltaicznych, konstrukcji montażowych, inwerterów, linii kablowych, stacji transformatorowej, budynku o wymiarach 10mx5mx5m, drogi wewnętrznej z placem manewrowym, miejsc postojowych, ogrodzenia, drogi dojazdowej na części działki nr ewidencyjny [...].
Skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie, bowiem mimo upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy, organ - Wójt Gminy nie wydał decyzji, nie podjął żadnej czynności w sprawie ani nie zawiadomił wnioskodawcy o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
- 1) stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie,
- 2) bezczynność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa,
- 3) zobowiązanie organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku,
- 4) wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi spółka podała, iż wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. wystąpiła do Wójta Gminy o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej powyżej inwestycji.
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] uchyliło w/w decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została doręczona stronom oraz organowi I instancji pod koniec sierpnia 2020 r.
Skarżąca podała, że mimo upływu ponad dwóch miesięcy od dnia przekazania sprawy Wójtowi Gminy do ponownego rozpatrzenia, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie wydał decyzji ani nie zawiadomił stron o nowym terminie rozpatrzenia sprawy i o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, naruszając tym przepisy k.p.a.
Zdaniem skarżącej organ niewątpliwie w przedmiotowej sprawie dopuszcza się bezczynności, gdyż nie podejmuje żadnych czynności w celu załatwienia sprawy i wydania decyzji, co naraża spółkę na duże straty.
Spółka podała, iż pismem z dnia [...] listopada 2020 r. złożyła ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy, jednak do dnia wniesienia skargi nie otrzymała od Wójta Gminy zawiadomienia o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W ocenie skarżącej postępowanie Wójta Gminy jest naganne i ma na celu zablokowanie przedmiotowej inwestycji. Bezczynność organu administracji publicznej w rozpatrywaniu wniosku i niewydawanie decyzji powoduje powstawanie po stronie skarżącej znacznych strat finansowych, bowiem spółka poczyniła już znaczne nakłady finansowe związane z przedmiotową inwestycją, a bezskuteczne oczekiwanie na wydanie decyzji narażą ją na dodatkowe straty. Dlatego też wniosek o nałożenie grzywny jest zdaniem spółki zasadny i spowoduje zmobilizowanie organu administracji publicznej do załatwiania spraw w ustawowo wskazanym terminie.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie dopuszczono się bezczynności. Organ wyjaśnił, iż w dniu 28 sierpnia 2020 r. otrzymał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzję z dnia [...] lipca 2020 r., uchylającą jego decyzję z dnia [...] maja 2020 r. i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] października 2020 r. został przygotowany przez architekta - urbanistę projekt decyzji w sprawie, który pismami z dnia [...] października 2020 r. został przekazany do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, Starostwu Powiatowemu oraz Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu [...]. Ten ostatni organ pismem z dnia [...] listopada 2020 r. przekazał sprawę innemu organowi jako właściwemu w sprawie, który dokonał uzgodnienia pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi projekt decyzji nie został uzgodniony z pozostałymi organami. Organ dodał, iż pismem z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o doręczenie jej projektu w/w decyzji, którego dokonano pismem z dnia [...] listopada 2020 r.
Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zarzuty skarżącej sprowadzają się do tego, że pomimo iż decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2020 r. i przekazało ją do ponownego rozpoznania, to do dnia złożenia skargi organ I instancji nie wydał jeszcze decyzji w sprawie, choć nic nie stoi temu na przeszkodzie. Tymczasem, jak zauważył organ, projekt decyzji w sprawie był już gotowy w dniu [...] października 2020 r. Jednakże decyzja nie może zostać wydana, bowiem nie zakończyło się jeszcze postępowanie o uzgodnienie jej treści w rozumieniu art. 106 § 3 k.p.a. Wobec powyższego organ uznał, iż do przekroczenia terminu ustawowego do załatwienia sprawy doszło bez winy organu, co wyklucza możliwość przypisania mu bezczynności w sprawie.
Ponadto zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki do żądania przez skarżącą stwierdzenia, iż ewentualna bezczynność organu nastąpiła w wyniku rażącego naruszenia prawa.
Odnośnie podniesionego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny, organ stwierdził, iż wniosek taki jest dopuszczalny, kiedy organ nie wykonał wyroku o stwierdzenie jego bezczynności. Natomiast skoro brak jest takiego orzeczenia, to wniosek o nałożenie grzywny z tytułu nie wykonania nieistniejącego wyroku jest bezprzedmiotowy.
Na wezwanie Sądu w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik organu oświadczył, że do dnia 30 grudnia 2020 r. organ nie wydał decyzji w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej w skrócie – p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli - tak jak w niniejszym postępowaniu - przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania "skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych" (uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19). Przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest zatem ocena jego zachowania (zarówno działania jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu.
Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma zatem prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1426/19).
Zgodnie z treścią art. 35 § 1 kpa sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Natomiast po myśli art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do treści art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Ze stanem bezczynności mamy do czynienia wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy.
W badanej sprawie skarżąca upatruje stan bezczynności Wójta Gminy po wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. uchylającej decyzję organu I Instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżąca podnosi, że pomimo iż w.w. decyzja kasacyjna SKO doręczona została stronom oraz organowi I instancji pod koniec sierpnia 2020 r., to do dnia wniesienia skargi Wójt Gminy nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.
Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że w.w. decyzja SKO z dnia [...] lipca 2020 r. wraz z aktami sprawy doręczona została organowi I instancji w dniu 27 sierpnia 2020 r. Wnioskami z dnia [...] pażdziernika 2020 r., w trybie art. 106 § 3 kpa, organ zwrócił się o uzgodnienia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Starosty Powiatu oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego. Pismo zawierające stanowisko Państwowego Gospodarstwa Wodnego wpłynęło do organu I instancji w dniu 12 listopada 2020 r., natomiast stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – w dniu 17 listopada 2020 r. W sprawie sporządzony został projekt decyzji o warunkach zabudowy przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w tym zakresie. Wnioskami z dnia [...] listopada 2020 r. i [...] listopada 2020 r. skarżąca wystąpiła do organu o zmianę projektu decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 37 § 6 kpa, skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie, zarzucając Wójtowi Gminy bezczynność w załatwieniu sprawy o ustalenie na jej rzecz warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej - instalacja II - o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na obszarze 2 hektarów, a w szczególności: paneli fotowoltaicznych, konstrukcji montażowych, inwerterów, linii kablowych, stacji transformatorowej, budynku o wymiarach 10mx5mx5m, drogi wewnętrznej z placem manewrowym, miejsc postojowych, ogrodzenia, drogi dojazdowej na części działki nr ewidencyjny [...].
Wskazać należy, że ustosunkowując się do treści ponaglenia w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. skierowanym do SKO Wójt Gminy wyjaśnił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowane było chorobą osoby przygotowującej projekt decyzji oraz stwierdził, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony i decyzja zostanie wydana niezwłocznie po zwróceniu akt (oryginały) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. SKO uznało ponaglenie w sprawie bezczynności za uzasadnione, stwierdziło że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązało organ do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia.
Z przedstawionej powyżej chronologii zdarzeń wynika, że postawiony organowi I instancji zarzut bezczynności jest zasadny. Jak wyżej wskazano pomimo, że wymagane w sprawie uzgodnienia wpłynęły do organu w dniach 12 listopada 2020 r. i 17 listopada 2020 r., do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd, organ nie wydał decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby sprawa wymagała przeprowadzenia kolejnych czynności procesowych, które uzasadniałyby prolongatę wydania rozstrzygnięcia. O terminie załatwienia sprawy organ nie informował strony w trybie art. 36 kpa.
Nie przekonują przy tym takie okoliczności jak brak akt sprawy przesłanych sądowi. Nie jest to przyczyna niezależna od organu, a rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi lub sądowi. Również choroba osoby sporządzającej projekt decyzji nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla stanu bezczynności organu w załatwieniu sprawy, tym bardziej w sytuacji, gdy organ zaniechał informowania strony o przewidywanym terminie wydania decyzji (art. 36 kpa).
Ponieważ w dacie rozpoznania przez Sąd przedmiotowa sprawa administracyjna przez organ I instancji nie została rozstrzygnięta, dlatego zasadnym było zobowiązanie Wójta Gminy do wydania decyzji, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.
Wskazać należy, że dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), jak również stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1ap.p.s.a., por. wyrok sygn. akt. I SAB/Wa 107/20).
Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, CBOSA).
W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem okres bezczynności w załatwieniu sprawy nie był znaczny, a przede wszystkim, jak wynika z akt sprawy, bezczynność nie była zamierzona. Stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. nie może wprawdzie wpłynąć na kwestię stwierdzenia bezczynności lecz świadczy o tym, że przyczyną opóźnienia był błąd co do interpretacji przepisów prawa, nie natomiast lekceważący stosunek do obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Uwzględniając motywy działania organu nie można dopatrzeć się złej woli w procesie rozstrzygnięcia danej sprawy. Okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że bezczynność organu była spowodowana celowym przedłużaniem postępowania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.
Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają zastosowania danego środka prawnego. Zwrócić należy uwagę, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok sygn. akt II OSK 3455/19).
Nadto trzeba pamiętać, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej (wyrok sygn. akt II OSK 1727/20). Podejmując rozstrzygniecie w danej sprawie Sąd uwzględnił całokształt jej okoliczności, w tym skomplikowany charakter sprawy administracyjnej, której dotyczy stwierdzona bezczynność, a która wymaga przeprowadzenia czynności procesowych, w tym uzgodnień z odrębnymi organami administracji publicznej, ponadto wymaga przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę posiadająca odpowiednie specjalistyczne uprawnienia w tym zakresie, jednocześnie Sąd wziął pod uwagę stosunkowo nieznaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Orzeczenie w tym zakresie zawarto w punkcie III sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a., postanowiono w pkt IV sentencji wyroku.