Uzasadnienie
R.M. wniósł skargę na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (dalej jako PGW oraz organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia żądania zawartego w punkcie pierwszym wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi R.M. wskazał, że w dniu 12 października 2020 r. skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w czterech kwestiach. Na prośby oznaczone w punktach 2 - 4 otrzymał odpowiedź w terminie. Jednak nie udzielono mu odpowiedzi na prośbę zawartą w punkcie pierwszym wniosku, która dotyczyła udostępnienia kserokopii pisma organu znak [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. na podstawie, którego PGW wyraził zgodę na ogrodzenie terenu objętego umową użytkowania zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem [...] (zwanym dalej Stowarzyszeniem) oraz PGW nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz udostępnienia wszystkich dokumentów jakie złożone zostały przez Stowarzyszenie w PGW celem otrzymania zgody na dysponowanie użytkowanym gruntem na cele budowlane. Wnioskodawca zaznaczył, iż przez wszystkie dokumenty należy rozumieć np. szkice przebiegu ogrodzenia, z jakich materiałów będzie wybudowane, uzasadnienia konieczności budowy tego ogrodzenia itp.
Zdaniem skarżącego z pisma organu z dnia [...] października 2020 r. wynika, że przyczyną odmowy udzielenia informacji na złożony przez niego wniosek w zakresie punktu pierwszego było uznanie przez organ, że żądane przez stronę dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę PGW wskazał, że na wszystkie pytania zawarte w punktach od 1 do 4 wniosku z dnia [...] października 2020 r. udzielono odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2020 r., przesyłając je w dniu 23 października 2020r. na wskazany przez skarżącego adres korespondencyjny. Jednocześnie w trakcie realizacji odpowiedzi ustalono, że przedmiot żądania zawartego w punkcie pierwszym wniosku nie stanowi informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty, o które wnioskuje skarżący nie mają, zdaniem organu, charakteru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w rozumieniu cyt. ustawy.
Nie można ich traktować jako aktów administracyjnych lub innych rozstrzygnięć organu. Nie są także dokumentem urzędowym w rozumieniu w/w ustawy. Nie dotyczą one również treści wystąpień i opinii dokonywanych przez organ lub związanych z jego funkcjonowaniem, a stanowią jedynie pisma, które obligują organy do podjęcia działań w celu załatwienia indywidualnej sprawy stanowiącej jego osnowę. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W niniejszej sprawie decyzja taka nie została wydana, wobec czego organ uznał skargę za uzasadnioną w zakresie niewydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Jednocześnie biorąc pod uwagę fakt, że udzielono w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek strony, zdaniem organu nie można uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej w skrócie – p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli - tak jak w niniejszym postępowaniu - przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. 2020 poz. 2176, zwana dalej w skrócie - u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a wobec tego ciąży na nim obowiązek udostępnienia informacji publicznej.
Przedmiotem żądania zawartego w punkcie pierwszym wniosku skarżącego z dnia [...] pażdziernika 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej była kserokopia pisma organu znak [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie którego PGW wyraził zgodę na ogrodzenie terenu objętego umową użytkowania z dnia [...] czerwca 2020 r. zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem [...] oraz PGW oraz dokumenty jakie złożone zostały przez Stowarzyszenie w PGW celem otrzymania zgody na dysponowanie użytkowanym gruntem na cele budowlane. Wnioskodawca zaznaczył, iż przez wszystkie dokumenty należy rozumieć np. szkice przebiegu ogrodzenia, z jakich materiałów będzie wybudowane, uzasadnienia konieczności budowy tego ogrodzenia itp.
Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy zważywszy na użyty w nim zwrot "w szczególności" i prowadzi do wniosku, że wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, przy czym informacją publiczną jest również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 307/14, z dnia 7 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 81/14, wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 192/09, wyrok WSA w Opolu z 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 12/10 - CBOSA). Tego rodzaju dane stanowią przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.d.i.p.
W rozpatrywanej sprawie wnioskowana informacja dotyczy wykonania ogrodzenia terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa, t.j działki nr [...] położonej w obrębie [...]. Ogrodzenie wzniesione zostanie na terenie stanowiącym własność Skarbu Państwa, ponadto - bezspornie - obiekt ten będzie miał wpływ na sposób korzystania z nieruchomości Skarbu Państwa przez ogół obywateli. Zasadne jest zatem stanowisko zgodnie z którym ze względu na to, że przedmiotowa informacja dotyczy sposobu zagospodarowania mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa posiada ona charakter informacji publicznej. Poczyniona konstatacja prowadzi do wniosku, że udostępnienie żądanej informacji następowało w trybie u.d.i.p.
Wskazać należy, że pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r., o którym mowa we wniosku, należy zakwalifikować jako stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu art. 6 ust.1 pkt 4 b u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 pkt 6 kodeksu karnego. Zgodnie z art. 115 § 13 pkt 6 kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej (innej - w stosunku do wymienionych w art. 115 § 13 pkt 5, w którym mowa jest o organach kontroli państwowej i organach kontroli samorządu terytorialnego).
Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności.
Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13).
Według art. 10 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie.
W realiach rozpatrywanej sprawy organ w terminie 14-dniowym pismem z dnia [...] pażdziernika 2020 r. poinformował skarżącego, że informacje o których mowa w punkcie pierwszym wniosku nie mają charakteru informacji publicznej, w pozostałym zaś zakresie wniosek został rozpoznany zgodnie z żądaniem. Do dania rozpoznania skargi na bezczynność wniosek w omawianym zakresie nie został rozpoznany. Stan sprawy uzasadniał zatem wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] pażdziernika 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej zawartego w punkcie pierwszym.
Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, CBOSA).
W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był stosunkowo znaczny licząc od upływu dopuszczalnego ustawą okresu dwóch miesięcy, a przede wszystkim bezczynność nie była zamierzona. Stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] pażdziernika 2020 r. nie może wprawdzie wpłynąć na kwestię stwierdzenia bezczynności lecz świadczy, że przyczyną opóźnienia był błąd co do kwalifikacji prawnej wnioskowanej informacji, nie natomiast lekceważący stosunek do obowiązków wynikających z u.d.i.p. Uwzględniając motywy działania organu nie można dopatrzeć się złej woli organu w procesie udostępniania żądanej informacji. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana celowym przedłużaniem postępowania.
Z tych względów orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. i odnosi się do zasądzenia od organu zwrotu kwoty uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi.