Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r., powołując się na art. 21 ustawy z 6.września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako - u.d.i.p.), P.Ch. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zarządu L Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ppkt a, d, e oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie w terminie 14 dni informacji publicznej, o którą wnioskował przy jednoczesnym braku powiadomienia ze strony organu o przyczynach nieudzielenia informacji publicznej w terminie lub wydania decyzji w sytuacji odmowy udzielenia informacji publicznej przez organ. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezesa Zarządu L Sp. z o.o. w [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 23.11.2023 r. wysłał wniosek, (data wpływu wniosku 24.11.2023 r.) do L Sp. z o.o. w [...] o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. czy L Sp. z o.o. podpisywał umowy cywilno-prawne z Radną Rady Miejskiej w [...] Panią H.S. w latach 2021, 2022, 2023, 2. jeżeli takie umowy były podpisywane, to wnoszę o udostępnienie informacji w ramach jakich procedur, konkursów lub projektów w/w radna była wybierana jako strona tych umów, 3. Proszę o przesłanie skanów tych umów.
Dalej skarżący wskazał, że L Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest spółką prawa handlowego, którego wspólnikami jest pięć gmin, a jednym ze wspólników jest Gmina [...]. Zatem zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3, Prezes Zarządu jako podmiot reprezentujący osobę prawną jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej w zakresie opisanym powyżej. Termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 14 dni od złożenia wniosku, tj. w dniu 8.12.2023 r. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, nie powiadomił o ewentualnym przedłużeniu terminu do udzielenia informacji, nie wydał również decyzji o odmowie udzielenia informacji.
Skarżący wskazał, że w dniu 15.12.2023 r. wysłał przedsądowe wezwanie do udzielenia odpowiedzi na wniosek, jednak wezwanie to pozostało bezskuteczne. Skarżący wyjaśnił, że do dnia 3.01.2024 r. nie otrzymał odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji li publicznej, jednocześnie nie otrzymał informacji, o której mowa w art. 13 ust. 2, 15 ust. 2 ustawy, ani też decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że na zapytanie Skarżącego udzielono odpowiedzi w dniu 5 stycznia 2024 r., czyli jeszcze przed otrzymaniem skargi, która wpłynęła w dniu 8 stycznia 2024 r. Opóźnienie w załatwieniu wniosku wynikało z wątpliwości, czy Skarżący mógł, co do zasady, zadać pytanie o konkretną osobę wymienioną z imienia i nazwiska. Ostatecznie odpowiedzi udzielono, ponieważ była negatywna i nie naruszała niczyich dóbr osobistych, ani prawa do prywatności.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Skarżący w rozpoznawanej sprawie domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jako formę załatwienia wniosku skarżący wskazał przesłanie skanów umów na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej.
Pismem noszącym datę [...] grudnia 2023 r. wysłanym za pośrednictwem operatora pocztowego organ przesłał do skarżącego odpowiedź na powyższy wniosek podając, że L Sp. z o.o. w latach 2021, 2022, 2023 nie podpisywał umów cywilno-prawnych z Radną Rady Miejskiej w[...] Panią H.S. Jak wynika z akt sprawy pismo powyższe wysłane zostało za potwierdzeniem nadania w dniu 5 grudnia 2023 r., o czym świadczy pieczęć operatora Poczta Polska na dowodzie naddania przesyłki poleconej.
Pismem z dnia [...] grudnia 202 r., zatytułowanym - " Przedsądowe wezwanie do odpowiedzi na wniosek" - skarżący wezwał organ do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2023 r., wskazując że do chwili obecnej odpowiedzi na powyższy wniosek nie otrzymał.
W skardze na bezczynność w załatwieniu powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący zarzucił Prezesowi Zarządu L Sp. z o.o. w [...] nieudzielenie w terminie 14 dni informacji publicznej, o którą wnioskował przy jednoczesnym braku powiadomienia ze strony organu o przyczynach nieudzielenia informacji publicznej w terminie lub wydania decyzji w sytuacji odmowy udzielenia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że do dnia 3 stycznia 2024 r. nie otrzymał odpowiedzi na powyższy wniosek.
Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu informacji publicznych. Nie ulega wątpliwości, że Prezes Zarządu L Sp. z o.o. w [...] jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego). Jak wynika z KRS spółki L Sp. z o.o. w [...] jest spółką prawa handlowego w której udziałowcami są: Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...] i Gmina [...].
Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11).
Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W badanej sprawie nie było sporne, że objęta wnioskiem skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej.
Jeśli podmiot dysponuje informacją publiczną, to zobowiązany jest zasadniczo ją udostępnić, co następuje w drodze czynności materialno - technicznej, chyba, że wystąpią okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia informacji (np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.). Wówczas, z mocy art. 16 u.d.i.p., organ zobowiązany jest rozstrzygnąć o odmowie udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2).
W doktrynie wskazuje się, że charakter żądanej informacji publicznej nie tylko wpływa na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji, a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia. Z art. 14 u.d.i.p. należy wywieść, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy ePUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie.
Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania - zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. wyd. III, Lex/el, art. 14.
To na wnioskodawcy przede wszystkim spoczywa obowiązek wskazania sposobu udostępnienia żądanej informacji. Podmiot uprawniony informacyjnie decyduje również o wyborze formy jej udostępnienia. Nie jest więc możliwe narzucenie podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej formy realizacji jego prawa do tej informacji (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2010 r., II SA/Wa 620/10).
Jeśli zatem organ dysponuje żądaną informacją publiczną i nie znajduje podstaw do odmowy jej udostępnienia, jest w zasadzie związany żądaniem strony co do formy jej udostępnienia. W niniejszej sprawie skarżący żądał przesłania informacji w formie elektronicznej na wskazany adres email. W tej sytuacji organ nie może twierdzić, że nie jest w bezczynności, skoro narzucił skarżącemu zapoznanie się z treścią odpowiedzi za pośrednictwem poczty, a nadto - jak wynika z oświadczenia skarżącego - przesyłka organu zawierająca odpowiedź do skarżącego nie dotarła.
Jak wyżej wskazano, w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wnioskodawca określa sposób w jaki chciałby zostać poinformowany o sposobie załatwienia wniosku. Tak oznaczonym we wniosku sposobem jego realizacji, organ jest związany chyba, że powiadomi stronę, iż brak jest możliwości technicznych do jego realizacji. Stąd więc, każdy sposób rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie innej niż oznaczona we wniosku strony, nie może zostać uznany, jako zwalniający adresata wniosku z zarzutu bezczynności w sprawie. Organ zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji nie może bowiem ingerować w określony przez stronę we wniosku sposób jego realizacji.
Wyjaśnić również należy, że w stanie faktycznym sprawy brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że odpowiedź organu zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. nadanym przesyłką poleconą w dniu 5 grudnia 2023 r.- do adresata dotarła, a zatem - że skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią tego pisma. Z okoliczności sprawy, a przede wszystkim z oświadczenia skarżącego, wynika że w.w. pismo nie zostało mu doręczone. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie, wobec braku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierające w.w. pismo organu, nie zostały obalone przez stronę przeciwną.
Zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529) przesyłką poleconą jest przesyłka listowa będąca przesyłką rejestrowaną, przemieszczaną i doręczaną w sposób zabezpieczający ją przed utratą, ubytkiem zawartości lub uszkodzeniem. Potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej, zgodnie z art. 17 cytowanego Prawa pocztowego, ma moc dokumentu urzędowego. Dokument urzędowy stosownie do art. 244 § 1 k.p.c. stanowi jedynie dowód tego co w nim urzędowo zaświadczono, a zaświadczenie takie dotyczy przyjęcia przesyłki do nadania, a nie jej doręczenia. Wydanie takiego potwierdzenia oznacza jednak także potwierdzenie zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej - polegający na przyjęciu, przemieszczeniu i doręczeniu przesyłki, jak bowiem wynika z art. 3 pkt 8 Prawa pocztowego nadanie przesyłki oznacza polecenie doręczenia jej zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej (por. wyrok sygn. akt XIII Ga 30/16).
W orzecznictwie wskazuje się, że skierowanie przesyłki do doręczenia listem poleconym bez zwrotnego potwierdzenia odbioru nie dyskwalifikuje tego doręczenia, a jedynie ewentualnie może rodzić trudności dowodowe co do podpisu i daty odbioru (por. wyrok sygn. akt I OSK 83363/18).
Nieudostępnienie informacji publicznej w formie żądanej przez skarżącego w zakresie objętym wnioskiem, przy jednoczesnym niepowiadomieniu strony o braku możliwości technicznych do jego realizacji w żądanych formie i sposobie, musiało zostać ocenione przez Sąd jako bezczynność organu - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawiał uporczywości w braku udzielenia informacji publicznej, a zaistniała sytuacja wynikła z błędnej oceny stanu prawnego sprawy.
W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku)