Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 68/21

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. W.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej jako KWP) w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Skarżący wyjaśnił, iż w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., w sprawie K 7/15, zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji (dalej jako KMP) o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2013-2015. W dniu 30 stycznia 2019 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji do KWP., które nie zostało przez organ odwoławczy rozpatrzone.

Skarżący wskazał, że organ odwoławczy w sprawie podjął jedynie następujące czynności: pismami z dnia [...] lutego 2019 r., [...] kwietnia 2019 r. i [...] grudnia 2019 r. zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując nowy odpowiednio do dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] grudnia 2019 r. i [...] grudnia 2020 r., a ponadto pismem z dnia [...] lutego 2019 r. zawiadomił o uprawnieniach i obowiązkach strony, a w dniu [...] kwietnia 2019 r. dokonał przeglądu akt osobowych, Każdorazowo niezałatwienie sprawy w terminie uzasadniane było skomplikowanym charakterem sprawy oraz brakiem jednoznacznych uregulowań prawnych pozwalających na określenie tzw. współczynnika urlopowego.

Zdaniem skarżącego taka ocena sprawy jest sprzeczna ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych i w konsekwencji organ II instancji naruszył art. 35 § 1 i 3 oraz art. 104 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 zm.; aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako k.p.a.).

Z tych względów skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dnia od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie i wskazał, że po wniesieniu przez skarżącego w ustawowym terminie odwołania, został on poinformowany, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, skomplikowany charakter sprawy związany z brakiem jednoznacznych uregulowań prawnych polegających na określeniu wysokości uposażenia w przeliczeniu na 1 dzień służby. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego niewykonania przez ustawodawcę po upływie terminu derogacji powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. Powyższe uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Wobec braku aktualnego przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, nie ma możliwości dokonania czynności wypłaty.

Z uwagi na brak zakończenia prac legislacyjnych przedłużono termin rozstrzygnięcia w sprawie do dnia 30 grudnia 2020 r. W sytuacji oczekiwania na zmiany legislacyjne, organ może bowiem powstrzymać się z rozstrzygnięciem sprawy co do istoty do czasu wejścia w życie nowelizacji przepisów. Organ nie dopuścił się zatem bezczynności, co stwierdził również Komendant Główny Policji uznając ponaglenie skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. za niezasadne.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 7/20, zobowiązał KWP do rozpatrzenia odwołania W.K. z dnia [...] stycznia 2019 r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że bezczynność organu to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Realizacja prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy Policji następuje poprzez wypłatę, która stanowi czynność materialno-techniczną. Odmowa wypłaty powinna zostać wydana w formie decyzji administracyjnej.

Sąd zauważył, że w art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 360) nie uległ w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego całkowitej derogacji, a jedynie w zakresie sposobu obliczania należnego funkcjonariuszom ekwiwalentu. Z uwagi na dalsze obowiązywanie art. 115a ustawy o Policji istniała podstawa do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał, co oznacza, że brak jest prawnych przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 nie może być w państwie praworządnym i demokratycznym uznawany za przeszkodę w realizacji praw jednostek.

W ocenie Sądu stanu bezczynności organu odwoławczego nie eliminuje fakt wystosowania do skarżącego zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 36 k.p.a. Odwołując się do wyroków NSA z dnia 31 marca 2019 r., I OSK 2497/17 oraz z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 2192/17 Sąd stwierdził, że samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku bezczynności organu. Czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż przyczyny zwłoki nie są usprawiedliwione i w związku z tym KWP dopuścił się bezczynności pomimo kilkukrotnego zawiadamiania skarżącego o niezałatwieniu sprawy w odpowiednim terminie. Organ ten nie odniósł się w sposób prawem przewidziany do odwołania skarżącego. Przy czym Sąd nie doszukał się dla stwierdzonej bezczynności przesłanek pozwalających uznać ją za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez KWP Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2853/21 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 marca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż za uzasadniony należało uznać powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.). W niniejszej sprawie istotą kontroli sądowej było to, czy doszło do zarzucanej organowi bezczynności. W świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność występuje, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika z załączonych akt sprawy odwołanie z dnia [...] stycznia 2019 r. wpłynęło do KWP w dniu 4 lutego 2019 r. Następnie organ w dniu 25 lutego 2019 r., w trybie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił stronę, że nie jest w stanie załatwić odwołania w terminie i wskazał nowy załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2019 r. Następnie kolejnymi zawiadomieniami z [...] kwietnia 2019 r. i [...] grudnia 2019 r., wydanymi w tym samym trybie, wskazywał nowy termin załatwienia sprawy odpowiednio do dnia 31 grudnia 2019 r. oraz 30 grudnia 2020 r. Tymczasem skarga na bezczynność KWP wpłynęła do WSA w dniu 30 stycznia 2020 r. W związku z powyższym NSA stwierdził, że nie można organowi odwoławczemu zarzucić skutecznie bezczynności, gdyż wyznaczony przez art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. termin załatwienia sprawy (w tym przypadku rozpatrzenia odwołania) nie minął nawet w dniu orzekania przez Sąd I instancji.

Tymczasem, pomimo bardzo szerokiego i w warstwie publicystycznej zasadnego uzasadnienia Sądu I instancji, tych podstawowych ustaleń i związanych z nimi rozważań zabrakło. Zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań wynikających z art.141 § 4 p.p.s.a., nie przedstawia bowiem rzetelnie stanu sprawy i nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności. Nie sposób z rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2020 r. zrekonstruować na podstawie czego WSA instancji przyjął, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Niewątpliwie na dzień orzekania przez Sąd I instancji organ odwoławczy nie wydał decyzji w przedmiocie wniesionego odwołania, lecz fakt nie załatwienia przez organ administracyjny sprawy w terminie wymaga jednoznacznego ustalenia czy następuje to w warunkach bezczynności, czy też przewlekłości postępowania. Są to dwa odmienne, a przez to konkurencyjne względem siebie instrumenty prawne (zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) umożliwiające podjęcie obrony przed uchylaniem się organu administracji publicznej od sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy, i nie można ich dowolnie lub zamienne stosować.

Zasadnie zatem zarzuciła strona skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniał fakt bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ administracyjny.

Z akt administracyjnych sprawy wynika następujący przebieg postępowania:

1. - w dniu 4 lutego 2019 r. wpłynęło do KWP odwołanie W.K. od decyzji KMP z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]
2. - zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2019 r. organ poinformował skarżącego, iż nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w rozpatrywanej sprawie oraz ze względu na skomplikowany charakter prawny sprawy, związany z brakiem jednoznacznych uregulowań prawnych pozwalających na określenie wysokości współczynnika niezbędnego do wyliczenia wysokości uposażenia w przeliczeniu na 1 dzień służby, wskazując jednocześnie, że trwają prace legislacyjne mające na celu wskazanie w ustawie tego współczynnika oraz określenie do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy będą miały zastosowanie, organ określił również, iż rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w terminie do 30 kwietnia 2019 r.;
3. - w dniu 25 marca 2019 r. KWP zwrócił się do Oddziału Finansowego o udostępnienie do wglądu akt osobowych W.K.;
4. - pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ poinformował W.K. o prawach i obowiązkach wynikających z art. 9, art. 10, art. 32, art. 33 i art. 41 k.p.a.;
5. - w dniu 3 kwietnia 2019 r. pracownik KWP dokonał przeglądu akt osobowych skarżącego, stwierdzając, iż brak w nich dokumentu potwierdzającego przerwanie biegu przedawnienia roszczenia z tytułu wypłaty ekwiwalentu; ponadto wykonano kopię rozkazu personalnego KMP z [...] października 2015 r., nr [...], zaświadczenia o niewykorzystanym urlopie, zestawienia należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby, świadectwa pracy (notatka urzędowa z dnia [...] kwietnia 2019r).;
6. - zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ poinformował, iż nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie z tych samych przyczyn, co w powołanym piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., wskazując, że rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.;
7. - zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2019 organ poinformował ponownie, iż nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie z tych samych przyczyn, co w powołanym piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. z pominięciem jednak konieczności uzupełniania postępowania dowodowego, wskazując, że rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r;
8. - w dniu 3 listopada 2020 r., KWP skierował do skarżącego zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a.;
9. - w dniu 9 listopada 2020 r. skarżący zapoznał się z aktami i nie wniósł żądnych uwag;
10. - w dniu [...] grudnia 2020 r. KWP wydał decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję KMP z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznał bowiem, iż rozważania KMP sprowadzają się jedynie do kwestii przedawnienia żądania, nie ustaliwszy uprzednio zasadniczych okoliczności, tj. jaką wysokość uposażania wraz z dodatkami otrzymywał skarżący i w jakiej wysokości wypłacono mu równoważnik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym przez skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. w trybie art. 37 k.p.a., w którym wskazał, iż organ nie wykonuje żadnych istotnych czynności dowodowych w jego sprawie i ogranicza się jedynie do przesyłania informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie. Podkreślił w nim ponadto, że "przewlekłość postępowania i bezczynność jest działaniem na jego szkodę i stanowi naruszenie jego interesu". Został zatem spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

W kontrolowanej sprawie organ pismami z dnia [...] lutego 2019 r., [...] kwietnia 2019 r. i [...] grudnia 2021 zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując nowy termin załatwieniu sprawy odpowiednio do dnia 30 kwietnia 2019 r., 31 grudnia 2019 r. i 30 grudnia 2020 r. Mając na uwadze definicję bezczynności określoną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz stanowisko zajęte w powołanym wyroku NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2853/21, którym Sąd był związany stosownie do art. 190 zd. 1 p.p.s.a., nie można organowi odwoławczemu zarzucić skutecznie bezczynności. Na dzień bowiem wyrokowania przez WSA w Gorzowie Wlk. po raz pierwszy w niniejszej sprawie wyznaczony przez organ zgodnie z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. termin jeszcze nie upłynął, a na dzień wyrokowania ponownie sprawa była już zakończona w terminie wskazanym w ostatnim zawiadomieniu o jego przedłużeniu. Decyzją bowiem z dnia [...] grudnia 2020 r. KWP uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, co uzasadniało umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tej części postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Nie oznacza to jednak, iż organowi nie można przypisać przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak bowiem wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie jeżeli organ wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy (art.

36) i nie przekroczył tego terminu, to organ nie pozostaje bezczynny. Jednakże bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy należy kwalifikować jako przejaw przewlekłości postępowania (por. P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex 2021, t. 3 do art. 37, W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), K.p.a. Komentarz WKP 2019, t. 2 do art. 37, P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego wyroki, LEX 2014, wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., I OSK 79/19, z 15 września 2020 r., I OSK 978/20, z 13 listopada 2020 r., I OSK 260/20, z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2256/20).

W ocenie Sądu należało uznać za niezasadne kilkukrotne przedłużenia terminu rozpoznania sprawy do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez TK wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Co prawda skutkiem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania podania złożonego przez skarżącego. Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia wyroku TK, w którym to znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem w celu realizacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby było zgodna z Konstytucją. Stąd przyjmuje się, iż organy Policji posiadały możliwość, kierując się zasadą praworządności i legalności działania, rozstrzygnięcia żądania byłego policjanta o ponowne przeliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy.

Podkreśla się ponadto, iż obowiązujący porządek prawny nie przewiduje możliwości nierozpoznania wniosku zwolnionego ze służby policjanta o wypłatę powyższego świadczenia z uwagi na brak środków finansowych, a wydatek związany z rozpoznaniem wniosku mógł być dokonany na podstawie konkretnej normy prawnej, tj. art. 115a ustawy o Policji, której treść możliwa była do odkodowania przy uwzględnieniu ar. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz wytycznych wynikających z uzasadnienia wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym organ nie narażał się również na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Powyższe stanowisko jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie (por. przykładowo wyroki NSA z 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21, z 23 lutego 2021 r., III OSK 2792/21, 17 listopada 2020 r., I OSK 2506/19, 13 listopada 2020 r., I OSK 173/20).

Ponadto należy zauważyć, iż ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), dokonano zmiany przepisu art. 115a ustawy o Policji w celu wykonania powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 października 2020 r. Mimo to organ zwlekał przez okres 3 miesięcy z wydaniem decyzji do ostatniego dnia terminu wskazanego w ostatnim zawiadomieniu o jego przedłużeniu, ograniczając się jedynie do wysłania do skarżącego pisma z dnia [...] listopada 2020 r. pouczającego o treści art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. i zapoznania go z aktami w dniu [...] listopada 2020 r.

Powyższa opieszałość organu nie znajduje żadnego uzasadnienia. Odpadły bowiem przyczyny przesuwania terminu wskazane w kolejnych pismach przedłużających termin do rozpoznania sprawy. Oznacza to, iż niewątpliwie po 1 października 2020 r., sprawa mogła być załatwiona w terminie zdecydowanie krótszym niż wynikało to zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2019 r., abstrahując od tego, co już powyżej wskazano, iż przed tą datą możliwe było rozstrzygnięcie sprawy, tylko wymagało to od organu podjęcia się trudu odczytania normy prawnej przy uwzględnieniu wskazań Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Sądu umożliwiałoby to zakończenie postępowania w ciągu miesiąca. Jednakże czynności organu były od początku niesprawne, opieszałe i nie były skoncentrowane na działaniach zmierzających do rozpoznania sprawy. Organ bowiem ograniczył się do kierowania jedynie zawiadomień o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, a pierwszą czynność, która mogłaby przybliżyć go do rozstrzygnięcia podjął dopiero w dniu [...] kwietnia 2020 r., zapoznając się z aktami osobowymi i kopiując niezbędne w jego ocenie dokumenty, a więc po upływie 2 miesięcy od dnia wpływu akt sprawy do niego wraz z odwołaniem skarżącego. Zresztą po blisko dwóch latach organ, całkowicie pomijając swoje wcześniejsze stanowisko o konieczności oczekiwania na zmianę przepisów określających zasady przyznawania ekwiwalentu, uchylił decyzję z całkowicie innych powodów, uznając, iż nie zostały ustalone podstawowe elementy stanu faktycznego.

Wszystkie wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzania postępowania, co Sąd stwierdził w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wprawdzie skarżący złożył skargę na bezczynność, jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że sąd administracyjny nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Stąd decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd. Istotne jest bowiem to, że w skardze kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku Sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny.

Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, wyrok NSA z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2521/13, wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., II OSK 3141/14, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., I FSK 2058/16, postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12).

Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812).

Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, skoro organ podjął formalnie działania mające na celu rozpoznanie wniosku, pozostając w błędnym przekonaniu, iż bez ingerencji ustawodawcy w treść art. 115a ustawy o Policji nie jest możliwe załatwienie sprawy. Trudno więc uznać w kontekście powyższych okoliczności, iż działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji.

Należało ponadto uwzględnić, iż w toku postępowania sądowoadministracyjengo organ wydał decyzję kończącą postępowanie. Z powyżej podanych przyczyn Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi z urzędu grzywny, czy przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.).