Uzasadnienie
W dniu 19 kwietnia 2006 r. B.M.-S. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej zwanymi ONW). W wyniku jego rozpoznania organ decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] przyznał B.M.-S. wnioskowane płatności ONW na rok 2006 w kwocie 10996,87 zł, która z uwagi na brak wniesienia środka odwoławczego stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2009 r.
W dniu [...] sierpnia 2009 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo B.M.-S. zatytułowane "zażalenie". Z uwagi na brak precyzyjnego określenia charakteru w/w pisma organ wezwał B.M.-S. do określenia żądania czy stanowi ono zażalenie czy skargę. W odpowiedzi na powyższe B.M.-S. przesłał do Dyrektora pismo z dnia [...] września 2009 r. zawierające wezwanie do załatwienia złożonego przez niego zażalenia w terminie 7 dni.
W dniu [...] października 2009 r. Dyrektor OR ARiMR zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] z o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., z uwagi na rażące naruszenie prawa w zakresie art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, póz. 2273 ze zm.).
Następnie B.M.-S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. skargę na bezczynność Kierownika BP ARiMR w zakresie "niewykonania prawomocnej decyzji" Kierownika z dnia [...] stycznia 2009 r. (błędnie określonej przez skarżącego jako decyzji z [...] marca 2009 r.). Skarżący zwrócił się do Sądu o nakazanie ARIMR wypłacenia kwoty 10 966,87 zł przyznanych skarżącemu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r.
W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż zagadnienie będące przedmiotem skargi nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż nie stanowi żadnego z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym płatność ONW przyznaje w drodze decyzji administracyjnej kierownik biura powiatowego ARiMR właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, a zatem wynika z powyższego, zdaniem organu, że Kierownik nie ma obowiązku wykonywania czynności o charakterze technicznym jaką jest przekazanie środków finansowych przyznanych stosowną decyzją. Poza tym Kierownik nie posiada w tym zakresie stosownych uprawnień czy akredytacji jako jednostka płatnicza.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, zostały określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej.
Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie,
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4a.
Należy jednocześnie zauważyć, iż Sąd każdorazowo zobligowany jest do kontroli z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie jej braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz jej niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6).
Przedmiotem skargi wniesionej do sądu w niniejszej sprawie jest zaniechanie organu pierwszej instancji polegające na niewykonaniu ostatecznej decyzji organu, dlatego też Sąd potraktował ją jako skargę na bezczynność w zakresie wydania decyzji i postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. a także innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa -art. 3§2 pkt4 p.p.s.a.
Z treści przedmiotowej skargi wynika, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie niewykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. (skarżący błędnie podał datę decyzji -[...] marca 2009r.) przyznającej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2006 w wysokości 10.996,87 zł poprzez niepodjęcie działania w zakresie wypłaty przyznanej dopłaty.
Aby była dopuszczalna skarga na bezczynność organu muszą zaistnieć okoliczności zobowiązujące ten organ do wydania aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 1-3 lub innego (o którym mowa w pkt 4) aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r. OSK 247/04 - ONSAiWSA 2004 nr 2 póz. 30).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosowej decyzji lub nie podjął odpowiedniej czynności (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt l SAB/Łd 23/02). Wykładnią pojęcia czynności z zakresu administracji publicznej zajął się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt l OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Również w doktrynie prawa administracyjnego wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. formy działania administracji charakteryzuje się jako niemające charakteru decyzji lub postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, o charakterze publicznoprawnym (a tylko w tym zakresie działalność administracji publicznej została poddana sądowej kontroli) oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 22).
W konsekwencji, jedynie możność przypisania wszystkich powyższych cech działaniu (lub bezczynności) organu administracji, skutkować będzie otwarciem drogi do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sama okoliczność, że zaniechane w rozpoznanej sprawie przez organ działanie miało charakter czynności materialnotechnicznej, nie mogła przesądzać o niedopuszczalności skargi na bezczynność. W piśmiennictwie wskazuje się na niektóre czynności materialnotechniczne, których niedokonanie przez organ uprawnia stronę do wniesienie skargi na bezczynność (por. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Warszawa 2005, s. 61). W każdym wypadku dotyczy to jednak czynności władczych podejmowanych w wyniku rozpoznania sprawy indywidualnej, na podstawie przepisów prawa rozstrzygających w przedmiocie określonych praw i obowiązków.
Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody prawne Sąd doszedł do przekonania, że akty i czynności o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są to władcze działania organu administracji publicznej, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie w zakresie wynikających z przepisu prawa uprawnień lub obowiązków przysługujących lub ciążących na adresacie aktu lub czynności. Przedmiotowe przejawy działania organu administracji publicznej w swej istocie zbliżone są do decyzji i postanowień wydawanych przez organy administracji, jednakże z różnych względów prawodawca nie nadał im formy decyzji lub postanowień. Działania te są podejmowane w wyniku postępowania jurysdykcyjnego. Cechują się one tym, że organ wydaje określone rozstrzygnięcie po stwierdzeniu, że wystąpiły przesłanki faktyczne do podjęcia rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ ma prawo prowadzić postępowanie wyjaśniające i zbierać w jego toku dowody, które podlegają swobodnej ocenie.
Działanie organu polegające na podjęciu czynności w celu wykonania decyzji organu drugiej instancji nie ma cech form działania administracji, wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1- 4 i z tego względu zaniechanie organu w tym zakresie na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. a contrario nie podlegało zaskarżeniu do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 grudnia 1997 r. sygn. akt. II SA 1060/97, Pr Gosp.1998, nr 7 s. 37 stwierdził, że zwrot nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Poglądy wyrażone w tym postanowieniu zachowują aktualności na gruncie obecnie obowiązujących przepisów powołanej ustawy p.p.s.a.
W rozpoznanej sprawie należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji ma obowiązek wykonać własną decyzję ostateczną bez prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego tak jak ma to miejsce w przypadku wydania aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 -4 p.p.s.a., w celu stwierdzenia czy w sprawie wystąpiły przesłanki faktyczne do wykonania decyzji. Organ nie ma możliwości wyboru innego zachowania niż wykonanie decyzji. Z tych względów wykonanie decyzji przez organ pierwszej instancji nie może być uznane za władcze działanie organu administracji mające na celu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.
W świetle powyższych rozważań należało stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądów administracyjnych, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji, przedmiot niniejszej sprawy, jak i powyższa skarga nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny może rozpatrywać skargi na bezczynność organów administracyjnych tylko wtedy, gdy skarga ta dotyczy spraw o charakterze administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 1996 r., sygn. akt III SAB 38/95, M.Podat. 1997/11/344).
Przyjęcie, że w rozpoznanej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego nie ogranicza stronie skarżącej określonego w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP prawa do dochodzenia jej uprawnień na drodze sądowej. Przedmiotowa sprawa dotyczy uprawnienia o charakterze majątkowym polegającego na otrzymaniu przez stronę skarżącą płatności ONW. Jeżeli wskutek zaistniałego w niniejszej sprawie zaniechania ze strony organu, strona skarżąca doznała uszczerbku w swoim majątku, gdyż do jej majątku nie wpłynęła kwota, która zgodnie z przepisami prawa była należna stronie skarżącej to zgodnie z art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Z tego względu strona winna rozważyć możliwość skorzystania z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.