Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 lutego 2016r. przesłanym za pośrednictwem skrzynki elektronicznej na adres e-mail Starostwa Powiatowego w [...] R. P. złożyła wniosek o przesłanie umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wskazała, że wniosek należy zrealizować poprzez przesłanie umów w formie skanów.
W dniu 23 lutego 2016r. Starostwo Powiatowe w [...] przesłało na wskazany adres skany dwóch umów dotyczących obsługi prawnej zawartych przez Powiat [...].
Pismem z dnia 26 lutego 2016r. (data wpływu do organu w dniu 3 marca 2016r.) R. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Starosty [...]w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni); zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł opłaty sądowej oraz 2.880 zł tytułem kosztów adwokackich, zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przestawiła stan faktyczny sprawy i podniosła, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co skutkuje uznaniem, że jest w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów w żądanej wysokości, skarżąca wskazała, że zgodnie z umową zlecenia o usługę prawną została obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie. Skarżąca dołączyła do skargi uwierzytelnioną umowę zlecenia, pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty i pełnomocnictwa oraz mail.
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi w całości bądź, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podał, że na wniosek skarżącej organ przesłał mailem z dnia 23 lutego 2016r. skany dwóch umów na obsługę prawną zawartych przez Powiat [...]. W reakcji na złożoną skargę organ w dniu jej złożenia (3 marca 2016r.) przesłał skarżącej informację o przekazaniu w dniu 23 lutego 2016r. żądanych umów, a z uwagi na dość dużą ich wagę (4,5 MB) prosił o potwierdzenie otrzymania korespondencji. Wobec braku reakcji ze strony skarżącej pozostawał w przekonaniu, że przekazane umowy spełniały oczekiwania skarżącej. Z ostrożności procesowej podał, że - na wypadek gdyby Sąd dopatrzył się niezgodności przekazanych w dniu 23 lutego 2016r. skanów umów z wnioskiem strony i tym samym bezczynności organu, podniósł, że w dniu 16 marca 2016r. drogą mailową przesłał skarżącej dodatkowo umowy na obsługę prawną z lat 2011-2015 zawarte przez Starostwo Powiatowe w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Sprawy wymienione w tym przepisie to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.
Na wstępie należy podkreślić, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, ze zm.), zwanej dalej ustawą, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a (por. np. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA).
W niniejszej sprawie skarga zarzuca Staroście [...] bezczynność w zakresie udostępnienia umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Z akt sprawy wynika, że 23 lutego 2016r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi, przesyłając skany dwóch umów zawartych przez Powiat [...] z radcą prawnym i adwokatem w dniu 30 grudnia 2015r., tj. w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia, a dotyczących obsługi prawnej w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej. Na skutek skargi organ skorygował wcześniej udzieloną odpowiedź, przesyłając skarżącej w 16 marca 2016r. skany umów na obsługę prawną z okresu 5 lat dodając, że urząd nie posiada umów z okresu przed 2011r.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 tej ustawy. Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego.
Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy stanowią szeroki krąg podmiotów, wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta [...] jest podmiotem obowiązanym do podejmowania na podstawie tej ustawy prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Należy również uznać, że świetle art. 1 i art. 6 ustawy żądanie zawarte we wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2016r. o udostępnienie umów zawartych przez Starostwo Powiatowe w [...] z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, dotyczy informacji publicznej. Przyjąć bowiem trzeba, że żądanie skarżącej dotyczyło udostępnienia informacji odnośnie działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne.
W ocenie Sądu, organ udzielając w dniu 23 lutego 2016r. skarżącej informacji nie rozpoznał wniosku zgodnie z jej zakresem. Skarżąca precyzyjnie wskazała udzielenia jakich informacji się domaga. Organ udostępnił skarżącej informacje, które nie były objęte żądaniem, a mianowicie informacje odnośnie podmiotów świadczących nieodpłatną pomoc prawną na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. 2015. poz. 1255).
W reakcji na złożoną skargę, w dniu 16 marca 2016r. organ przesłał właściwe umowy w żądanej przez skarżącą formie.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne i prawne uznać trzeba, że wniosek skarżącej z dnia 11 lutego 2016r. nie został rozpatrzony przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie. Materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy wskazuje, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo wadliwie zareagował na wniosek skarżącej, a zatem dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym orzeczono w pkt II wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Jest bezsporne (co potwierdza pismo skarżącej z dnia 12 kwietnia 2016r.- K.41 akt sądowych), że wnioskowane informacje zostały skarżącej przesłane w dniu 16 marca 2016r. Stan bezczynności ustał więc po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy, zobowiązywanie Starosty [...] do rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, która została już udzielona, stało się bezprzedmiotowe. W związku z tym Sąd, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt I wyroku.
W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Zdaniem Sądu, Staroście [...] w tym zakresie nie można przypisać złej woli, gdyż do bezczynności doszło z uwagi na błędne zinterpretowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd uwzględnił również fakt, że po otrzymaniu skargi, organ udzielił skarżącej żądanej informacji. Ponadto Sąd uwzględnił i to, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ był przekonany, iż rozpoznał wniosek zgodnie z żądaniem strony. Zatem to błędne odczytanie wniosku, a nie zła wola organu spowodowało, że udzielona informacja nie była zgodna ze złożonym wnioskiem.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV wyroku, na podstawie art. 200, 205 § 1, 206 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193, ze zm.), opłata skarbowa w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej w wysokości 480 zł równoważnej minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. poz. 1800). Sąd, przyznając na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego, wziął pod uwagę treść art. 206 P.p.s.a. i postanowił zasądzić stawkę minimalną zgodną z wyżej przytoczonymi przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.
W myśl art. 206 P.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie Sądu, na przeszkodzie w zastosowaniu art. 206 P.p.s.a. nie stoi treść przepisów wykonawczych § 16 w zw. z art. 15 rozporządzenia. Zgodnie z § 16 rozporządzenia wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich może zawierać oświadczenie o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, chyba że okoliczności określone w § 15 ust. 3 przemawiają za innym jej ustaleniem.
Podkreślenia wymaga, że Sąd stosuje przepis art. 206 P.p.s.a. z urzędu, według swobodnej oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy, niezależnie od wniosku skarżącego w tym zakresie. Przyjmując stawkę minimalną Sąd uznał, że charakter rozpoznanej sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynieniu się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia powinny mieć wpływ na wysokość zasądzonego wynagrodzenia. Zdaniem Sądu, sprawa poddana sądowej kontroli nie jest zawiła ani obszerna, a tym samym nakład pracy pełnomocnika w związku z występowaniem w sprawie był niewielki.
Zauważyć również trzeba, że wniosek taki musi również zostać uzasadniony, a pełnomocnik żądając przyznania mu wynagrodzenia w wysokości przewyższającej stawkę minimalną powinien przytoczyć argumenty przemawiające, w jego ocenie, za taką potrzebą.