Uzasadnienie
L. W. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekle prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu postępowania egzekucyjnego w administracji toczącego się w związku z obowiązkiem nałożonym na E. i P. małż. S. przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach w decyzji z 2 lipca 2019 r. znak [...] Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że:
- 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu w sposób przewlekły prowadził powyższe postępowanie egzekucyjne w administracji w okresach:
- a. od 25 lipca 2019 r. do 8 listopada 2020 r. tj. od momentu, gdy powinien skierować do zobowiązanych pisemne upomnienie, do momentu gdy faktycznie wystosował upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego,
- b. od 5 stycznia 2021 r. do 6 kwietnia 2021 r., kiedy nie podejmował żadnych faktycznych czynności egzekucyjnych, a podejmowane czynności miały wyłącznie charakter iluzoryczny,
- 2. stwierdzenie, że do przewlekłości doszło wskutek rażącego naruszenia prawa;
- 3. zobowiązanie PINB w Sandomierzu do skutecznego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji;
- 4. przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w łączne kwocie [...]zł.
W uzasadnieniu skargi, jej autor podniósł, że w sprawie egzekucyjnej, której dotyczy obowiązek wynikający z decyzji z 2 lipca 2019 r., zostało 10 listopada 2022 r. wniesione ponaglenie, wskutek którego ŚWINB postanowieniem z 4 grudnia 2020 r. stwierdził, że wierzyciel - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu dopuścił się bezczynności oraz wyznaczył temu organowi termin na załatwienie sprawy do 4 stycznia 2021 r. Wnoszący skargę także dodał, że skarżący posiadają interes prawny, gdyż brak wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji uniemożliwia nieograniczone korzystanie z ich nieruchomości. Ponadto skarżący posiadają przymiot wierzyciela faktycznego w zakresie złożenia wniosku o wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji.
Dalej w skardze wskazano, że decyzją z 2 lipca 2019 r., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uchylił w całości decyzję PINB w S. z 29 marca 2019 r. i nakazał E. i P. S. dokonać rozbiórki ogrodzenia działek nr ew. [...] oraz [...] od strony drogi wewnętrznej dojazdowej, wykonanego z siatki stalowej i bramy, zamontowanego na słupkach stalowych zabetonowanych w gruncie, znajdującego się w pasie terenu wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod publiczny ciąg pieszo-jezdny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 listopada 2019 r. II SA/Ke 723/19 oddalił skargę na powyższą decyzję, a aktualnie sprawa czeka na rozpoznanie przez NSA. Nakazany decyzją z 2 lipca 2019 r. obowiązek rozbiórki podlega wykonaniu z dniem doręczenia odpisu decyzji zobowiązanym, tj. od 17 lipca 2019 r., gdyż nigdy nie orzeczono o wstrzymaniu jej wykonania, zaś decyzja jest ostateczna.
W niniejszej sprawie wierzyciel skierował do zobowiązanych upomnienie o wykonaniu nakazanego obowiązku dopiero 9 listopada 2020 r., a więc po blisko roku i czterech miesiącach, co świadczy o naruszeniu zasady szybkości postępowania. Ponadto, pomimo że postanowieniami z 4 grudnia 2020 r., 19 lutego 2021 r. i 27 maja 2021 r. ŚWINB w Kielcach orzekał o bezczynności organu I instancji, czynności wykonywane przez ten organ miały charakter wyłącznie iluzoryczny. Skarżący zauważyli, że PINB w Sandomierzu w lutym 2021 r. wystawił nieprawidłowo tytuły wykonawcze, co stało się podstawą do ich uchylenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego, a następnie PINB wydał kolejny raz tytuły w sposób nieprawidłowy, ponownie doprowadzając do umorzenia postępowania egzekucyjnego, a więc już z tego powodu należy przyjąć, że w sprawie doszło do bezczynności, która następnie prowadzi do przewlekłego prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W dalszym toku tego postępowania wierzyciel również nie podjął żadnych skutecznych czynności egzekucyjnych. Na przestrzeni trzech lat PINB w Sandomierzu wydawał kolejne tytuły wykonawcze, jednak postępowania egzekucyjne były umarzane postanowieniami ŚWINB w Kielcach z powodu nieprawidłowego wypełnienia tytułów wykonawczych przez wierzyciela. W konsekwencji postępowanie egzekucyjne nadal nie zostało zakończone.
W ocenie skarżących, postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ powiatowy jest nieskuteczne, ale przede wszystkim organ ten się dopuścił rażącego naruszenia prawa. Nie dość, że przez blisko 1 rok i 4 miesiące z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych, jako wierzyciel nie wszczął z urzędu postępowania egzekucyjnego w administracji, to na dalszym etapie postępowania kilkukrotnie nie ustrzegł się kardynalnych błędów, a nadto prowadził postępowanie w sposób wadliwy.
Odnośnie zasądzenia sumy pieniężnej, skarżący stwierdzili, że oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że prowadzi postępowanie egzekucyjne w zakresie wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nałożonym decyzją ŚWINB znak: [...] dotyczącym rozbiórki ogrodzenia. Czynności w tym postępowaniu były podejmowane bez zbędnej zwłoki, jednak dłużnicy korzystali z wszelkich przysługujących im uprawnień (w tym prawa do zaskarżenia tytułów egzekucyjnych) w związku z czym czasu prowadzenia postępowania nie można skrócić. Na szybkość załatwienia sprawy wpływa również kwestia związana z obiegiem korespondencji (14 dni na odbiór kierowanych do stron pism), jak również analiza rozbudowanych stanowisk składanych przez dłużników w toku postępowania, czy także postępowania poboczne.
Organ podkreślił, że skarżący nie są stroną przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Są nimi jedynie dłużnicy i organ. Odnosząc się do kwestii żądania odszkodowania organ podał, że nie działał z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Skarżący nie wykazali, jaki ich interes miałby zostać naruszony przez prowadzenie postępowania w takim czasie, a sama subiektywna ocena, że do takiego naruszenia doszło, bez jego wykazania, nie jest wystarczająca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Obowiązkiem sądu administracyjnego poprzedzającym zbadanie merytorycznej zasadności skargi, jest ocena jej dopuszczalności.
Przedmiotem skargi była przewlekłość prowadzonego przez PINB w Sandomierzu postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji ŚWINB w Kielcach z dnia 2 lipca 2019 r., polegającego na rozbiórce ogrodzenia działek nr ew. [...] oraz [...] od strony drogi wewnętrznej dojazdowej, wykonanego z siatki stalowej i bramy, zamontowanego na słupkach stalowych zabetonowanych w gruncie, znajdującego się w pasie terenu wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod publiczny ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 2 CPD, a także bezczynność tego organu w toku tego samego postępowania w okresach 25 lipca 2019 r. – 8 listopada 2020 r. oraz 5 stycznia 2021 – 6 kwietnia 2021 r.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023.259, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Obowiązek nałożony wspomnianą decyzją ŚWINB w Kielcach z 2 lipca 2019 r. ma charakter niepieniężny i podlega egzekucji w trybie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, ze zm.; dalej u.p.e.a.). W ustawie tej został w szczególności uregulowany sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – jest właściwy do orzekania organ I instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu, który jest tutaj jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.).
Stronami postępowania egzekucyjnego jest wierzyciel i zobowiązany. W świetle art. 6 § 1 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, to wyłącznie wierzyciel może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a.).
Podjęcie działań zmierzających do zastosowania wobec dłużnika stosownych czynności egzekucyjnych zmierzających do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonego na dłużnika decyzją administracyjną, jest zatem obowiązkiem wierzyciela. Może się jednak zdarzyć tak, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną leży w interesie prawnym podmiotu innego niż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji (i który jest wierzycielem, w przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym). Ustawodawca przewidział szczególne środki ochrony prawnej przysługujące takiemu podmiotowi.
Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. na postanowienie to można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku.
Podobne środki prawne przysługują w razie przewlekłości organu egzekucyjnego już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 54a u.p.e.a. zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Do skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przepisy art. 54 § 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 54 § 4 i 5 u.p.e.a., który dotyczy skarg na czynności egzekucyjne, organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala skargę na czynność egzekucyjną;
2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę. Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną przysługuje zażalenie. Odpowiednie stosowanie art. 54 § 4 i 5 u.p.e.a. oznacza więc, że skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wnosi się do organu egzekucyjnego, który wydaje w tym przedmiocie postanowienie, zaskarżalne w drodze zażalenia (art. 54 § 4 i 5 w zw. z art. 54a § 2 u.p.e.a.), a następnie, na mocy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., na postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia, można wnieść skargę do sądu administracyjnego.
Szczególne środki prawne w postaci skargi na bezczynność wierzyciela i skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, całkowicie wyłączają stosowanie środków ochrony prawnej przed bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Wobec bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, jak również wobec przewlekłego prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny, nie przysługuje zatem ani ponaglenie, przewidziane w art. 37 k.p.a., ani późniejsza skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, oparta na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie i w doktrynie (por. przykładowo: wyroki NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1588/06 i z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 1018/14, postanowienia NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1616/18 i z 16 listopada 2022 r., III OSK 2628/21 oraz R. Hauser, W. Piątek, Komentarz do art. 6, pkt 8, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji.
Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 10. wyd., Warszawa 2021, wer. el. SIP Legalis). Jego uzasadnieniem jest wzgląd na racjonalność ustawodawcy - nieracjonalne byłoby istnienie dwóch niezależnych dróg ochrony prawnej przysługującej podmiotowi trzeciemu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Sięganie (poprzez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a.) do instrumentów ochrony przewidzianych w postępowaniu jurysdykcyjnym (zmierzającym do załatwienia sprawy poprzez - co do zasady - wydanie decyzji administracyjnej) jest całkowicie niecelowe i zbędne, wystarczającą ochronę prawną takiemu podmiotowi zapewniają szczególne środki uregulowane w ustawie egzekucyjnej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie można mieć wątpliwości co do tego, że skoro skarżący wywodzą naruszenie ich interesu prawnego i faktycznego z niewykonania nałożonego decyzją ŚWINB w Kielcach z 2 lipca 2019 r. obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na dokonaniu rozbiórki ogrodzenia działek dłużników nr [...] i [...] od strony drogi wewnętrznej dojazdowej znajdującej się na działkach nr [...], [...] i [...] przy ulicy [...] w S., stanowiących współwłasność między innymi skarżących, to przysługiwała im skarga na bezczynność wierzyciela PINB w Sandomierzu w zakresie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w tej sprawie, a także skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego w tej sprawie przez właściwy organ egzekucyjny, tj. również przez PINB w Sandomierzu, ale na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 6 § 1a i art. 54 a § 1 u.p.e.a.), nie zaś skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłość PINB w Sandomierzu oparta na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżący już kilkakrotnie wnosili skargi na bezczynność PINB w Sandomierzu w niniejszej sprawie, w wyniku czego ŚWINB w Kielcach w dniu 6 kwietnia 2022 r. wydał postanowienie oddalające ich skargę, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem z 18 listopada 2022 r. utrzymał to postanowienie w mocy pouczając o możliwości jego zaskarżenia do WSA w Warszawie.
Skarżący mieli więc wnosząc niniejszą skargę świadomość środków prawnych, jakie im w tej sprawie przysługiwały, zwłaszcza że do momentu wypowiedzenia pełnomocnictwa w dniu 27 lutego 2023 r., byli w niniejszej sprawie reprezentowani przez fachowego pełnomocnika.
Skarga wniesiona przez L. i M. W. w rozpoznawanej sprawie jest zatem niedopuszczalna. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżący przed wniesieniem niniejszej skargi wnieśli w trybie art. 37 k.p.a. do ŚWINB w Kielcach ponaglenie i ponaglenie to poskutkowało wydaniem przez ŚWINB w Kielcach postanowienia z 4 grudnia 2020 r. stwierdzającego, że PINB w Sandomierzu dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Działania skarżącej, jak i organu były błędne, co wynika z powyższych wywodów.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.
Podjęte rozstrzygnięcie powoduje, że bezprzedmiotowe było odnoszenie się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze, w odpowiedzi na nią, a także w piśmie skarżących z 14 marca 2023 r.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt 2 sentencji postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.