Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 lutego 2020 r., który wpłynął do Prokuratury Okręgowej w Kielcach na adres skrzynki pocztowej: [email protected], [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa (zwana dalej "Spółką") zwróciła się do tego organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów (pism, notatek itd.) z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (zwanej dalej "ABW"), w oparciu o które Prokurator skierował pismo do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej jako "GIF"). Spółka wyjaśniła, że w wyniku wglądu do akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez GIF pozyskała wiedzę, że Prokurator pismem z dnia [...]. znak: [...] poinformował GIF o uzyskanej z ABW informacji wskazującej, że skład leku [...] może być nieprawidłowy. Spółka zwróciła się o przesłanie skanu ww. dokumentów na adres: [...]
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prokurator Okręgowy w Kielcach pismem z dnia 18 lutego 2020 r., znak: [...] poinformował Spółkę, że podstawą opracowania pisma z dnia [...] sygn. akt [...] była notatka urzędowa ABW, która została złożona do akt tego postępowania, lecz nie była związana z przedmiotem tego śledztwa. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał w uzasadnieniu, że żądana notatka urzędowa w odróżnieniu od dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w skrócie "u.d.i.p."), posiada cechy dokumentu wewnętrznego, który nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie zawiera stanowiska organu, nie przesądza o kierunku działania, a jedynie wskazuje na możliwość zaistnienia wątpliwości. Wobec powyższego organ uznał, że żądana notatka nie może zostać udostępniona, gdyż nie stanowi informacji publicznej.
Pismem z dnia 20 marca 2020 r. Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Kielcach w zakresie udostępnienia informacji zawartych we wniosku Spółki o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 lutego 2020 r., wnosząc o zobowiązanie Prokuratora Okręgowego w Kielcach do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że jest firmą działającą w branży farmaceutycznej, która wprowadza do obroku lek [...] o nazwie [...] - odpowiedzialną w rozumieniu ustawy z dnia 6 wrześnią 2001 r. Prawo farmaceutyczne. Skarżąca podniosła, że Prokuratura Okręgowa w Kielcach prowadziła śledztwo pod sygnaturą [...] które prawomocnym postanowieniem z dnia 6 maja 2019 r. zostało umorzone. Jednocześnie, pismem z dnia 7 maja 2019 r. Prokurator wystąpił do GIF z informacją, że skład leku [...] może być nieprawidłowy. W piśmie Prokuratura wskazała m.in., że [...] w swoim składzie może zawierać domieszkę innej substancji o niezidentyfikowanej strukturze, która nie jest tożsama z [...] oraz podała, że informacje te uzyskała od ABW. Skarżąca przedstawiła fotokopię pisma Prokuratora z dnia 7 maja 2019 r. na potwierdzenie ww. informacji.
Skarżąca podniosła dalej, że ww. notatka pośrednio zainicjowała postępowanie administracyjne, w którym GIF wydał decyzję nakładającą na Spółkę określone obowiązki, co oznacza, że notatka miała wpływ na realizację zadań ustawowych przez dwa organy: Prokuraturę oraz GIF.
Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, których organ władzy publicznej używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, choćby dokumenty te nie było przez niego wytworzone. Zdaniem skarżącej, w świetle okoliczności związanych z wykorzystaniem ww. notatki ABW oraz jej skutków, bez wątpienia stanowi ona informację publiczną. Zdaniem skarżącej, kolejnym argumentem przemawiającym za uznaniem żądanego dokumentu za informację publiczną jest to, że spełnia on kryteria dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż jak wynika z pisma Prokuratura Okręgowego do GIF z dnia 7 maja 2019 r. notatka ABW dotyczy możliwych nieprawidłowości w składzie leku [...], zaś informacje te zostały powzięte w toku działań ABW.
Zatem niewątpliwie notatka zawiera oświadczenie wiedzy i została utrwalona oraz podpisana przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (art. 115 § 13 pkt 7 k.k.). Złożenie jej do akt sprawy o sygnaturze [...] potwierdził sam organ w piśmie z dnia 18 lutego 2020 r.
W konsekwencji notatka ta posiada cechy dokumentu urzędowego wskazane w art. 6 ust 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, co oznacza, że stanowisko organu, odmawiające Spółce udostępnienia żądanej informacji, nie znajduje uzasadnienia.
Reasumując, skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniu organu żądana notatka służbowa nie posiada charakteru dokumentu wewnętrznego (ekspertyzy czy opinii), została wytworzona przez ABW i przekazana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach, a zatem poza strukturę wewnętrzną jednostki państwowej w ramach realizacji zadań ustawowych i zawiera konkretne informacje o ustaleniach dokonanych przez tę jednostkę.
Skarżąca podkreśliła, że do dnia złożenia niniejszej skargi Prokurator Okręgowy w Kielcach nie udostępnił Spółce żądanej informacji, jak również nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., tym samym pozostaje w bezczynności, która zdaniem skarżącej ma charakter rażący.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Kielcach wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska organ przedstawił stan faktyczny sprawy i podniósł, że postawiony w skardze zarzut bezczynności jest niezasadny, gdyż w przedmiocie wniosku udzielono odpowiedzi zawierającej wyjaśnienie zajętego stanowiska w terminie 14 dni od daty wniesienia tego wniosku. Organ podniósł nadto, że notatka urzędowa sporządzona przez ABW pozostawała w aktach śledztwa bez związku z jego przedmiotem i sposobem zakończenia. Stanowiła element wymiany informacji i w związku z tym nie była dowodem w tej sprawie, posiadając jedynie walor dokumentu wewnętrznego. Posłużyła wprawdzie do realizacji przez prokuraturę zadania publicznego, poinformowania GIF o możliwości nieprawidłowego składu leku, ale nie przesądzała o kierunku działania organu w sprawie. Zdaniem organu, umiejscowić ją zatem należy w kategorii dokumentów, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk, poglądów i mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy. A tego rodzaju dokumenty nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ dodał, że Spółka zwracając się o udostępnienie informacji określonych w piśmie z dnia 5 lutego 2020 r., nie kierowała się troską o sprawy publiczne, zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Sprawami publicznymi nie będą natomiast konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Skoro zatem wniosek skarżącej miał posłużyć do załatwienia indywidualnej sprawy podmiotu go składającego, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej, także z tego powodu nie można było uznać, że żądane informacje mają walor publiczny.
Zgodnie z notatką urzędową z dnia 27 maja 2020 r. zawartą w aktach sprawy postępowanie przygotowawcze o sygnaturze akt [...] zostało prawomocnie zakończone. Organ poinformował Sąd, w wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 27 maja 2020 r., że postępowanie przygotowawcze o sygnaturze [...] Prokuratury Okręgowej w Kielcach zostało prawomocnie zakończone, a Spółka nie była stroną tego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana.
Wnioskiem z dnia 5 lutego 2020 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. w Warszawie zwróciła się do Prokuratora Okręgowego w Kielcach o udostępnienie informacji publicznej w postaci notatki służbowej ABW znajdującej się w aktach postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Kielcach pod sygn. akt [...]
Prokurator Okręgowy w Kielcach pismem z dnia 18 lutego 2020 r. odpowiedział na wniosek, stwierdzając, że ww. notatka urzędowa ABW nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to, w ocenie organu, dokument wewnętrzny, który nie zawiera stanowiska organu, nie przesądza o kierunku działania, a jedynie wskazuje na możliwość zaistnienia nieprawidłowości.
W kontekście ww. stanowiska organu sporną kwestią w niniejszej sprawie wymagającą rozstrzygnięcia było to, czy notatka służbowa ABW stanowi informację publiczną, czy też jest to tzw. dokument wewnętrzny, który w odróżnieniu od dokumentu urzędowego nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Celem rozstrzygnięcia zakreślonej wyżej kwestii należy wskazać, co następuje.
Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej "u.d.i.p.". Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć każdą informację o sprawach publicznych. Informacją publiczną jest w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy - art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej - przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 117/09, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3351/19, lex nr 2978807) utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokument wewnętrzny, to taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty te nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Tym "innym podmiotem" nie jest przy tym komórka organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji (zob. E. Jarzecka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej. Uwagi krytyczne, "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29).
Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. (por. wyroki NSA z dnia15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, czy z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3007/13, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Terminu "dokument wewnętrzny" używa się więc dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych.
Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208).
Dokumentem wewnętrznym zatem jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18, lex nr 2706395 i wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami:
- 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.;
- 2) został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.
W świetle powyższych rozważań należy przychylić się do twierdzenia skarżącej Spółki, że wnioskowana notatka urzędowa ABW nie stanowi tzw. dokumentu wewnętrznego, który pozostaje poza pojęciem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z przedstawionych w aktach sprawy przez skarżącą dokumentów, ale też twierdzeń samego organu, żądana notatka została sporządzona w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i przesłana do akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach o sygnaturze [...] z informacją dotyczącą leku [...] (jego składu). Zatem Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wypełniając swoje ustawowe kompetencje i realizując zadania publiczne, skierowała dokument w postaci notatki urzędowej do innego organu - wykonującego zadania publiczne tj. Prokuratora Okręgowego w Kielcach.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 22a ust. 1 - 7 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2020 r. poz. 27 ze zm., dalej jako "ustawa o ABW i AW"), zgodnie z którym jeżeli informacje i materiały uzyskane w wyniku czynności podjętych przez ABW albo AW wskazują, że sprawa będąca ich przedmiotem należy do zakresu działania innych organów, służb lub instytucji, Szef właściwej Agencji przekazuje, z zastrzeżeniem ust. 5-7, uzyskane informacje i materiały właściwemu podmiotowi (ust. 1); jeżeli informacje i materiały uzyskane w wyniku czynności podjętych przez organy, służby lub instytucje uprawnione do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych wskazują, że sprawa będąca przedmiotem tych czynności należy do zakresu działania ABW albo AW, podmioty te przekazują uzyskane informacje i materiały właściwej Agencji (ust. 2); jeżeli informacje i materiały uzyskane przez ABW albo AW wskazują na uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego albo potwierdzają jego popełnienie, Szef właściwej Agencji przedstawia je właściwemu prokuratorowi, w celu podjęcia decyzji w zakresie ich dalszego procesowego wykorzystania (ust. 3); jeżeli informacje i materiały uzyskane przez ABW albo AW wskazują na uzasadnione podejrzenie popełnienia wykroczenia lub wykroczenia skarbowego albo potwierdzają jego popełnienie, Szef właściwej Agencji, z zastrzeżeniem art. 148 ust. 2, zawiadamia organ właściwy dla ścigania sprawcy (ust. 4); jeżeli w toku realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych ujawnią się okoliczności wskazujące na to, że sprawa będąca przedmiotem tych czynności nie pozostaje w kompetencji ABW albo AW, Szef właściwej Agencji może podjąć decyzję o jej kontynuowaniu, jeżeli jest to uzasadnione bezpieczeństwem państwa (ust. 5); szef właściwej Agencji podejmuje decyzję, o której mowa w ust. 5, za zgodą Prezesa Rady Ministrów, z zastrzeżeniem ust.
7. Szef właściwej Agencji powiadamia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wystąpieniu do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o udzielenie takiej zgody (ust. 6); w przypadku powołania ministra w celu koordynowania działalności służb specjalnych, zgodę, o której mowa w ust. 6, wyraża ten minister (ust. 7).
Przedmiotowa notatka urzędowa została więc skierowana do podmiotu zewnętrznego, poza ABW, bo do Prokuratora Okręgowego w Kielcach jako organu właściwego w rozumieniu przepisów art. 22a ustawy o ABW i AW. Trudno wobec tego uznać, że stanowi ona dokument wewnętrzny.
Bez znaczenia pozostaje to, czy treść notatki pozostawała w związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym [...] Istotne jest, że dokument ten nie został stworzony na potrzeby wewnętrzne samej Agencji, ale został wyekspediowany do organu zewnętrznego celem jego dalszego procesowego wykorzystania. Takie dalsze czynności Prokurator Okręgowy w Kielcach podjął i zawiadomił Głównego Inspektora Farmaceutycznego o możliwości nieprawidłowego składu leku [...] z uwagi na możliwość domieszki innej substancji o niezidentyfikowanej strukturze, która nie jest tożsama z [...] z uwagi na treść art. 115 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 poz. 944 ze zm.).
Nie sposób więc podzielić stanowiska organu, że notatka urzędowa ABW to dokument wewnętrzny, skoro został on wytworzony nie tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i przedstawia na zewnątrz informację o możliwości nieprawidłowego składu leku [...].
Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia tego, że postępowanie przygotowawcze prowadzone pod sygn. akt [...] zostało prawomocnie zakończone (postanowienie z dnia 6 maja 2019 r.), co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sądowych sprawy. Kodeks postępowania karnego – art. 156 k.p.k. - reguluje kwestię fizycznego dostępu osób trzecich do akt postępowania karnego przygotowawczego, ale dotyczy postępowania przygotowawczego "będącego w toku" a nie postępowania zakończonego. Z informacji udzielonej przez Prokuraturę Okręgową w Kielcach wynika, że postępowanie przygotowawcze, w aktach którego zalega wnioskowana notatka urzędowa ABW zostało prawomocnie zakończone, a Spółka skarżąca nie była stroną tego postępowania. Zatem do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej w postaci ww. dokumentu zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Powyższe nie powoduje, że notatka ta powinna zostać udostępniona Spółce. Organ będzie zobligowany stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że będzie on w szczególności zobowiązany ocenić, czy nie zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. czy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także czy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Nie sposób nie dostrzegać, że Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest właściwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego (art. 1 ustawy o ABW i AW). W związku z wykonywaniem swoich zadań Agencje zapewniają ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy tych Agencji (art. 35 ust. 1 ww. ustawy). Analiza przepisów ustawy o ABW i AW wskazuje więc na szczególną wagę i specyfikę zadań ABW. Bez wątpienia nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14, lex nr 2081127). Nie zmienia to faktu, że informacje związane z przejawem działalności ABW skierowanym na zewnątrz Agencji stanowią informację publiczną i stosuje się do tych informacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Powyższe oznacza, że Prokurator Okręgowy w Kielcach powinien ocenić, w kontekście regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy notatka urzędowa ABW może być udostępniona Spółce, czy też nie i w zależności od tej oceny - dokonać jej udostępnienia albo wydać decyzję, na podstawie art. 16 u.d.i.p., o odmowie dostępu do informacji z powołaniem się na przesłanki umożliwiające taką odmowę. Ponadto w kontekście treści skargi, przedmiotu działalności Spółki i zadań prokuratury, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, aby żądana we wniosku z dnia 5 lutego 2020r. informacja publiczna była informacją żądaną przez Spółkę ze względu wyłącznie na indywidualne potrzeby tej Spółki i aby nie występowała ona w tym przypadku w żadnym zakresie w interesie publicznym.
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził bezczynność Prokuratora Okręgowego w Kielcach w załatwieniu wniosku Spółki z dnia 5 lutego 2020 r. Podkreślić jednak jeszcze raz trzeba, że uwzględnienie skargi na bezczynność nie przesądza o sposobie załatwienia wniosku, zatem ocena, czy w tym konkretnym przypadku nic nie stoi na przeszkodzie udzieleniu żądanych informacji, należy do organu prowadzącego postępowanie, niemniej decyzyjna odmowa załatwienia wniosku powinna być uzasadniona.
Zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność organu, Sąd zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w odpowiedniej formie oraz ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
W sprawie niniejszej oczywistym pozostaje okoliczność, że Prokurator w ww. terminie,nie udostępnił informacji wnioskodawcy ani też nie wydał decyzji w trybie u.d.i.p. Stąd też pozostawał w bezczynności, co stwierdzono w punkcie I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd uznał jednak, inaczej niż wniosła o to skarżąca Spółka, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt II wyroku). Dla uznania rażącego naruszania prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ale też inne czynniki, jak pozbawienie racjonalnego uzasadnienia tejże zwłoki czy też zła wola w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan bezczynności Prokuratora w niniejszej sprawie spowodowany był usprawiedliwionym przekonaniem o innym sposobie załatwienia wniosku niż w trybie u.d.i.p., nie zaś efektem oczywistego zaniechania organu.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na co złożył się wpis od skargi - 100 zł (pkt III wyroku).