Uzasadnienie
Pismem datowanym na 3 lipca 2017 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. "w sprawie o wydanie zaświadczenia o treści ustalonej przez organ (...), gdzie wezwanie skutecznie doręczono organowi, a organ uznał je za nieuzasadnione pismem urzędowym z dnia 23 czerwca 2017 roku numer [...], usiłując wykazywać, że (...) rozpoznał (...) wniosek z dnia 5 stycznia 2017 r. zgodnie z przepisami prawa i w całości."
Skarżący podniósł, że nie da się wywieść przeprowadzenia w zakresie wniosku konstytutywnego postępowania wyjaśniającego, wszczętego przez organ z urzędu, w celu ustalenia i wydania zaświadczenia o treści prawdziwej i opartej o istniejące, znane i dostępne organowi dokumenty dowodowe, z dopełnieniem zasady jawności i czynnego udziału strony w takim postępowaniu wyjaśniającym, jak i w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia o stanie sprawy ustalonej przez organ na podstawie dokumentacji.
Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ nie rozpoznał jego wniosku o wydanie zaświadczenia o treści ustalonej po właściwie przeprowadzonym i konstytutywnym postępowaniu wyjaśniającym oraz zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zw. z art. 32 Konstytucji i przywołanym przez skarżącego orzecznictwem i wykładnią prawa. Zdaniem skarżącego, organ popadł w bezczynność poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i pozostawienie sprawy w znacznym zakresie niezasadnie bez rozpoznania.
W dalszej części skargi skarżący domagał się zobowiązania organu do ustalenia na podstawie istniejących dokumentów stanu faktycznego sprawy związanej ze stosunkiem służbowym w zakresie ustalenia daty zmiany stosunku służbowego z mocy prawa po wyczerpaniu dyspozycji powierzenia, oraz ustalenia daty powstania prawa do uposażenia ze stanowiska zastępcy dyżurnego KPP w S., jako prawnie określonego oraz powstającego z mocy art. 106 ustawy o Policji, a których to składników organ nie zarządził do naliczenia i wypłaty, z zastosowaniem posiadanych przez organ akt postępowania wyjaśniającego oraz posiadanych grafików służb zespołu dyżurnych od dnia 1 stycznia 2007 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Podniósł, że M. M. w dniu 5 stycznia 2017 r. złożył pismo, w którym na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa wniósł o wydanie zaświadczenia następującej treści:
- - zaświadcza się, iż wydany sierż. sztab. M. M. rozkaz personalny nr 563 z dnia 29 maja 2008 r. Komendanta Powiatowego Policji w S. nie był i nie może być uznany, czy uznawany, za decyzję administracyjną zmieniającą stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, zgodnie z art. 7, 9, 10 kpa i art. 107 § 3 kpa,
- - natomiast w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające doprowadzi do wniosku, iż żądane zaświadczenie wydanym być nie może, bowiem posiadane dane, rejestry, ewidencja i wiedza organu, a w tym art. 220 kpa świadczy przeciwnie, o wydanie zaświadczenia o treści przeciwnej do wnioskowanej.
Organ uznał, że żądanie zawarte we wniosku wykracza poza zakres podmiotowy postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, albowiem zmierza do uzyskania od organu oceny prawnej rozkazu personalnego nr [...] z 29 maja 2008 r. Organ nie jest też uprawniony do dokonania jakichkolwiek ustaleń dotyczących oceny wydanych przez siebie rozkazów personalnych w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. W związku z powyższym organ wydał postanowienie nr 1/2017 z dnia 11 stycznia 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.
Na skutek złożonego zażalenia Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał postanowienie nr 8/2017 z dnia 7 lutego 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji. Skarga na to postanowienie została oddalona przez WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 202/17.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż organ I instancji nie pozostaje w bezczynności albowiem w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 5 stycznia 2017 r. w ustawowym terminie na podstawie art. 219 kpa wydał postanowienie z 11 stycznia 2017 r. Skarżący nie może zatem twierdzić, iż Komendant Powiatowy Policji w S. pozostaje w bezczynności.
Organ zauważył, że wydany przez WSA w Kielcach wyrok nie zawiera żadnych negatywnych uwag czy zastrzeżeń w zakresie rozpatrzenia wniosku z 5 stycznia 2017 r.
W piśmie procesowym z 1 września 2017 r. skarżący podniósł, iż zdaniem organu brak bezczynności oparty jest na okoliczności stanowiska z pisma KWP w Kielcach, które nie stanowi aktu administracyjnego i nie rozstrzyga w żadnym zakresie sprawy.
Zdaniem skarżącego dowody bezpośrednie z akt administracyjnych związanych z przebiegiem faktycznym służby czynnej, w świetle uznaniowości zmian w stosunku służbowym i decyzjami administracyjnymi o zmianie tego stosunku, oraz w związku ze skutkowością czynności, muszą prowadzić do zbadania, czy rozkaz personalny nr [...] KPP w S. wydano jako decyzję administracyjną, czy jest to wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania bądź czynnością dowolną i samowolą urzędniczą.
Skarżący wskazał, że nie jest zasadnym przywołanie przez organ wydania pisma tytułowanego postanowienie nr [...] albowiem bezspornym jest, że aby wydać postanowienie i uznać je za kończące postępowanie wyjaśniające, niezbędne jest wykazanie wszczęcia postępowania wyjaśniającego i jego przebieg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach:
- - postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego,
- - postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,
- - postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz
- - postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Strona może także zaskarżyć bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Innymi słowy rzecz ujmując, kognicją sądów administracyjnych objęta jest taka bezczynność organu administracji publicznej, którego władcze działanie wobec indywidualnego podmiotu przejawia się poprzez skonkretyzowanie jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności, skierowanych do strony skarżącej bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Z treści wniesionej skargi wynika, że M. M. upatruje bezczynności Powiatowego Komendanta Policji w S. w tym, że organ ten nie rozpoznał jego wniosku z 5 stycznia 2017 r. "zgodnie z przepisami prawa i w całości" i nie przeprowadził "konstytutywnego postępowania wyjaśniającego", przez co sprawa została "co najmniej w znacznym zakresie niezasadnie bez rozpoznania".
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 5 stycznia 2017 r. skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w S., skarżący domagał się "wydania zaświadczenia żądanej treści, a w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające doprowadzi do wniosku, iż żądane zaświadczenie wydanym być nie może, bowiem posiadane dane, rejestry, ewidencja i wiedza organu, a w tym z art. 220 K.p.a. świadczy przeciwnie, wydanie zaświadczenia o treści przeciwnej do wnioskowanej". W dalszej części wnioskodawca wskazał treść żądanego zaświadczenia, mianowicie: "zaświadcza się, iż wydany sierż. szt. M. M. rozkaz personalny nr [...] z dnia 29 maja 2008 roku Komendanta Powiatowego Policji w S. nie był i nie może być uznany, czy uznawany za decyzję administracyjną zmieniającą stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, zgodnie z art. 7, 9,10 i art. 107 § 3 K.p.a."
W następstwie rozpatrzenia tego wniosku postanowieniem nr 1/2017 z 11 stycznia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w S. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez skarżącego, postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach postanowieniem nr [...] z 7 lutego 2017 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 202/17, skarga M. M. wniesiona na postanowienie organu II instancji z 7 lutego 2017 r. została oddalona.
Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek skarżącego z 5 stycznia 2017 r. został rozpatrzony, a co za tym idzie organ nie pozostaje w bezczynności, która mogłaby skutkować uwzględnieniem skargi. Wyjaśnienia wymaga bowiem, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a więc jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, może wnieść na nie skargę i wówczas sąd kontroluje jego zgodność z prawem.
W stanie faktycznym sprawy M. M. skorzystał z możliwości zaskarżenia postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach nr [...] z 7 lutego 2017 r. i jego skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalona. Argumentacja przytoczona w skardze na bezczynność oraz w piśmie procesowym datowanym na 1 września 2017 r. wskazuje natomiast na to, że skarżący nadal kwestionuje prawidłowość postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w S. nr 1/2017 z 11 stycznia 2017 r. zarzucając mu błędy proceduralne, nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, przez co jego żądanie zostało "w znacznym zakresie bez rozpoznania". Okoliczność ta nie zmienia jednak ustalenia, że złożony 5 stycznia 2017 r. wniosek został przez organ rozpatrzony poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. To z kolei powoduje konieczność uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności, albowiem wniosek rozpatrzył. Jak już powiedziano wyżej, zgodność z prawem tego postanowienia nie może być przedmiotem oceny Sądu w sprawie ze skargi na bezczynność.
Sąd nie uwzględnił wniosku M. M. o odroczenie rozprawy i o zażądanie od organu kompletnych akt osobowych i postępowania administracyjnego (wniosek złożony na rozprawie w dniu 21 września 29017 r. – k. 67), uznając, że akta nadesłane przez organ zawierają dokumentację niezbędną do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W nawiązaniu do stanowiska skarżącego zajętego na rozprawie, dotyczącego nierozpatrzenia przez organ wniosku z 17 czerwca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wniosek ten – jak wynika z jego treści – stanowił faktycznie zażalenie na bezczynność organu I instancji. Złożenie zażalenia było warunkiem niezbędnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia postanowienia przez Komendanta Powiatowego Policji w S. – art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935). Sam skarżący powołał zresztą w treści tego pisma art. 37 kpa, a zatem nie stanowiło ono nowego wniosku, który organ winien był rozpatrzyć oddzielnym aktem. Ponadto żądanie sformułowane w skardze wyraźnie wskazuje na to, że zarzucana organowi bezczynność polegać ma – w ocenie skarżącego – na braku rozpatrzenia jego wniosku z 5 stycznia 2017 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.