Uzasadnienie
G.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, należny w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Zarzucając organowi działanie na zwłokę skarżący domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności objętej wnioskiem, przyznania od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz stwierdzenia, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że 19 listopada 2018 r. zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wypłacenie (wyrównanie) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy powołując się na fakt, że wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 115a ustawy o Policji za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, w zakresie w jakim ustala wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z 10 grudnia 2018 r. wskazał, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji treści art. 115a ustawy o Policji oraz "określeniu nowego czynnika". Do tego czasu brak jest podstaw i możliwości prawnych do spełnienia wskazanego żądania.
Skarżący zaznaczył, że po kolejnych szesnastu miesiącach oczekiwania, na podstawie art. 37 kpa, wystąpił do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem o niezwłoczną realizację uprawnień i o rozstrzygnięcie wniosku poprzez wydanie decyzji. Komendant Główny Policji po rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z [...] 2020 r. uznał, że Komendant Wojewódzki Policji nie pozostawał w bezczynności.
Wnoszący skargę podkreślił, że jeżeli organ nie znajduje podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia sprawy, to powinien wydać decyzję odmowną, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie kwestionując stanu faktycznego przedstawionego w skardze organ wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt. K 7/15, spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP omawianej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. Koniecznym będzie bowiem uregulowanie kwestii sposobu ustalania zasad liczenia wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z poglądem zaprezentowanym w powyższym wyroku.
Dopóki jednak kwestia ta nie zostanie uregulowana, niemożliwym jest ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.
Organ dodał, że nie kwestionuje i nie odmawia prawa strony do ekwiwalentu pieniężnego, jednak ze względu na wskazane wyżej okoliczności, na chwilę obecną nie jest w stanie spełnić tego żądania. Przyjęcie rozwiązania polegającego na wstrzymaniu się z oceną możliwości spełnienia zgłoszonego żądania do czasu zakończenia prac legislacyjnych i dokonanie czynności materialno-technicznej wypłaty żądanej należności dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji, nie świadczy o sprzecznym z prawem działaniu. Wobec bowiem braku aktualnego przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego, organ nie ma możliwości dokonania wypłaty.
Nie sposób więc uznać, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż rozpoznanie merytoryczne wniosku stanowiłoby naruszenie art. 6 kpa, formułującego zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji działają na podstawie przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga na bezczynność jest zasadna. Podlega ona kontroli Sądu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie.
W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, publ. lex nr 121906). Nie kwestionuje się również prawa do zaskarżenia bezczynności organu Policji polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał.
W niniejszej sprawie, wnioskiem z 19 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do organu o wypłacenie (wyrównanie) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w okresie służby czynnej w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym uznano, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny w z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 roku, sygn. akt I OSK 542/13, wyrok ten, jak większość powołanych w niniejszej sprawie, dostępny jest na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem organ w odpowiedzi na żądanie skarżącego, wskazał w piśmie z 10 grudnia 2018 r., że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po znowelizowaniu treści art. 115a ustawy o Policji oraz "określeniu nowego czynnika" (chodzi organowi prawdopodobnie o nowy wskaźnik ułamkowy, który pozwoli na wyliczenie wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop). Do tego czasu brak jest podstaw i możliwości prawnych do spełnienia wskazanego żądania.
Takiego sposobu załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w niniejszej sprawie nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu dokonania przez ustawodawcę nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, co nastąpi lub nie w nieokreślonej przyszłości. Wprawdzie skutkiem wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) była utrata od 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, jednak nie sposób zgodzić się z poglądem organu, że brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Do takich wniosków prowadzi analiza uzasadnienia wyroku TK, w którym znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania należnego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku podniósł, że "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. (...) Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".
Na gruncie przywołanego wyroku w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 5 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 640/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. III SA/Gd 271/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Go 381/19, wyrok WSA w Szczecinie z 27 czerwca 2019 r., sygn. II SAB/Sz 37/19), a Sąd w niniejszym składzie to stanowisko podziela, że z treści uzasadnienia tego wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn.
Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania.
Z tych wszystkich względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji interpretowany odpowiednio do wytycznych TK. To z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 19 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku).
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Należy podnieść, że do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwiania spraw, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Nie bez znaczenia jest również fakt, że stanowisko organu zostało w całości podzielone przez Głównego Komendanta Policji, który rozpoznając ponaglenie skarżącego stwierdził, że wobec braku przepisu, który mógłby stanowić podstawę ekwiwalentu, organ nie ma możliwości dokonania wypłaty.
Z tych samym powodów Sąd nie znalazł argumentów do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy wskazać, że regulacja z art. 154 § 7 p.p.s.a., powinna mieć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, tj. wówczas, gdy brak obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (wyrok NSA z 14 lipca 2017 r., II OSK 880/17, dostępny j.w.). Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w tej części skargę oddalił (pkt III wyroku).