Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 62/22

Uzasadnienie

1. I. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność i przewlekłość organu w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z 2 maja 2018 r. o wykup nieruchomości gruntowych.

W uzasadnieniu wskazała, że powyższy wniosek złożyła do Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w maju 2018 r. Jedyną odpowiedź otrzymała we wrześniu 2018 r. Z jej treści wynikało, że wniosek zostanie rozpoznany niezwłocznie po oddaniu inwestycji drogowej, z realizacją której wiązała się potrzeba podziału działek. Jednak pomimo zakończenia tej inwestycji, nie otrzymała żadnej merytorycznej odpowiedzi. Skarżąca dodała, że pismem z 27 października 2021 r. zwróciła się do Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich o niezwłoczne rozpoznanie sprawy. Na pismo to również nie otrzymała odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ze względu na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazał, że nieruchomości, których wykupu domaga się skarżąca od Województwa Ś. powstały w wyniku podziału należących do skarżącej nieruchomości w związku z decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy.

Zdaniem organu roszczenie o wykup ma charakter cywilnoprawny, którego zgłoszenia dokonuje dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty. Roszczenie to może być zrealizowane w drodze zawarcia umowy cywilnej lub przed sądem cywilnym. Oceny dopuszczalności jego zaspokojenia w drodze umowy dokonuje w tym przypadku organ lub podmiot wykonujący funkcję zarządcy przyszłej drogi publicznej. Efektem bowiem negatywnej ich oceny będzie odmowa zawarcia umowy, a wtedy właścicielowi pozostaje możliwość wystąpienia do sądu cywilnego o dokonanie przez ten sąd oceny spełnienia ustawowych przesłanek do skutecznego żądania nabycia nieruchomości przez organ lub podmiot wykonujący funkcję zarządcy przyszłej drogi publicznej.

Zatem w niniejszej sprawie organ nie mógł wydać żadnej decyzji ani też żadnego aktu administracyjnego - nie prowadził bowiem żadnego postępowania administracyjnego w tej sprawie. Złożony przez skarżącą wniosek o wykup nieruchomości gruntowej jest propozycją zakupu nieruchomości na podstawie cywilnoprawnego roszczenia przysługującego skarżącej, które może być zrealizowane albo w drodze cywilnoprawnej umowy bądź też powództwa do sądu cywilnego. Niezależnie więc od tego, że nabywcą tzw. resztówki na rzecz Skarbu Państwa jest organ administracji publicznej, roszczenia - w razie sporu - winny być dochodzone przed sądem powszechnym. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., I OSK 1932/10.

W tej sytuacji, w ocenie organu, nie doszło w ogóle do bezczynności czy też przewlekłości postępowania, bowiem Zarząd Województwa nie prowadził w ogóle żadnego postępowania administracyjnego w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem o wykup nieruchomości gruntowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie obejmującym orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

§ 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.)

W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Zarządu Województwa w rozpatrzeniu jej wniosku z 2 maja 2018 r. o wykup nieruchomości. Jak wynika z tego wniosku jako jego podstawę skarżąca wskazała art. 13 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualnie tekst jedn. Dz.U.2022.176), zgodnie z którym jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Tak sprecyzowane żądanie skarżącej nie podlega jednak rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej.

Wniosek złożony w trybie cytowanego wyżej art. 13 ust. 3 nie jest podstawą do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to bowiem roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (por. postanowienie WSA w Lublinie z 15 listopada 2017 r., II SAB/Lu 154/17 oraz postanowienie WSA w Poznaniu z 9 września 2014 r., IV SAB/Po 70/14, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację ma więc organ, że sprawa wykupu działek, tzw. "resztówek", ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Wykup tych działek może nastąpić jedynie na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W przypadku, gdy do zawarcia stosownej umowy nie dojdzie, właściciel gruntu ma prawo domagać się wykonania tego obowiązku na drodze postępowania cywilnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 listopada 2011 r., I OSK 1351/11, LEX nr 1133458 i z 8 listopada 2011 r., I OSK 1932/10, LEX nr 1149273).

Wskazać jednocześnie należy, że gdy niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a., wyłączona jest również możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość w tych sprawach do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 2 lipca 2010 r., I OSK 958/2010, dostępne jw.). Skoro bowiem brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, to nie można tym samym mówić o przewlekłości lub bezczynności organu, objętej kontrolą sądu administracyjnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

O zwrocie wpisu sądowego od pisma odrzuconego Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.