Uzasadnienie
W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na "przewlekłość Organu Dyrektora MOPR z up. Prezydenta Miasta K. w zakresie udzielenia pomocy usług opiekuńczych osoby niepełnosprawnej".
W odpowiedzi na skargę organ - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (MOPR) w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., wniósł o oddalenie ewentualnie o odrzucenie skargi, podnosząc, że sprawę przyznania asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej na terenie miasta K. reguluje uchwała nr XXII/424/2019 Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia do realizacji od 1 stycznia 2020 r. Programu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej" – edycja 2019 – 2020. Zgodnie z § 5 tej uchwały przyznanie asystenta nie wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wydania decyzji administracyjnej.
W ocenie organu, sprawa nie była prowadzona przewlekle i została załatwiona w przewidziany prawem sposób, gdyż rozstrzygniecie nie wymagało wydania decyzji. Organ pismem z 15 maja 2020 r. poinformował skarżącego, że pomoc asystenta może być zgodnie z powyższym programem przyznana tylko osobie legitymującej się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, zaś W. S. posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności.
W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2020 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniesioną skargę podnosząc, że przepis prawa miejscowego, jakim jest § 5 uchwały nr XXII/424/2019 Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2019 r. nie może zmieniać przepisu bezwzględnie obowiązującego, jakim jest art. 14 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponieważ w ustawie o pomocy społecznej będącej ustawą szczególną brak jest takich uregulowań, które pozwalałyby na odmowę przyznania pomocy asystenta osoby niepełnosprawnej, to zasadą jest załatwianie spraw w drodze decyzji.
W odpowiedzi na powyższe, organ w piśmie z 28 grudnia 2020 r. nie zgodził się ze stanowiskiem, że odmowa przyznania pomocy w formie asystenta osoby niepełnosprawnej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Organ podzielił natomiast pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w takiej formie prawo nie przewiduje, jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy.
Zaskarżenie bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Strona może także zaskarżyć bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w przepisach (w tym przypadku w k.p.a.) terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności, o ile do wydania takiego aktu zobowiązują go przepisy prawa.
Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wówczas, gdy organ administracji formalnie nie pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznacza nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, ale podejmuje czynności pozorowane, nie zmierzające do załatwienia sprawy bądź też działa opieszale (por. również Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6, s. 33).
Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 kwietnia 2020 r. W. S. złożył do MOPR w K. wniosek o udzielenie mu "wszelkiej pomocy", powołując się przy tym na nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 20 kwietnia 2020 r. o przymusowym "osadzeniu go" w zakładzie psychiatrycznym i przymusowym leczeniu. Skarżący wnioskował, aby MOPR przyznał mu opiekuna, który zajmie się jego niezbędnymi życiowo sprawami pozadomowymi. Podniósł, że pomoc opiekuna będzie również konieczna w złożeniu dokumentacji do ZUS o zmianę stopnia inwalidztwa na co najmniej całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji i podwyższenie renty o 100% podstawy. Podkreślił, że "pomoc i pośrednictwo opiekuna zapewni komfort wszystkim osobom trzecim, które obawiają się o swoje bezpieczeństwo i czują zagrożenie" z jego strony.
Postanowieniem z 26 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało za nieuzasadnione ponaglenie, jakie złożył W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Dyrektora MOPR w K. w sprawie udzielenia pomocy w postaci przyznania usług asystenta osoby niepełnosprawnej.
W piśmie z dnia 15 maja 2020 r. Zastępca Dyrektora MOPR w K. skierował do skarżącego pismo informujące, że w oparciu o Program "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej" – edycja 2019 – 2020, organ oferuje pomoc asystenta osoby niepełnosprawnej dla osób posiadających orzeczenie o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności lub też posiadających orzeczenie równoważne do wyżej wymienionych. Organ wyjaśnił skarżącemu, że legitymując się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności nie spełnia warunków określonych w Programie.
Mając na uwadze fakt, że jedyną czynnością podjętą przez organ było pismo z 15 maja 2020 r. oraz istotę sporu w niniejszej sprawie, sprowadzającą się do oceny, czy wniosek złożony przez W. a S. ego winien zostać załatwiony w formie decyzji administracyjnej, Sąd uznał, że przedmiotem sprawy jest bezczynność organu, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania, jak skarżący określił w skardze. Ustalenie to znalazło wyraz w sentencji wydanego wyroku.
Odnosząc się do głównego problemu, jaki zaistniał w sprawie, podkreślenia na wstępie wymaga, że rację ma organ prezentując pogląd, że podstawy do załatwienia jakiejkolwiek sprawy administracyjnej w formie decyzji należy poszukiwać przede wszystkim w przepisach prawa materialnego. To trafne stanowisko nie przełożyło się jednak na właściwą formę rozpoznania wniosku W. a S. ego, co uwalniałoby organ od skutecznego zarzutu bezczynności.
Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowej w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest ocena merytoryczna złożonego przez stronę wniosku, lecz ustalenie, czy organ w prawidłowej formie procesowej wniosek ten rozpoznał i w efekcie tego, czy załatwił sprawę. Dlatego orzekając w sprawie wniesionej przez skarżącego skargi na bezczynność, nie było rzeczą Sądu przesądzenie o zasadności lub bezzasadności złożonego przez niego wniosku z dnia 22 kwietnia 2020 r., lecz ustalenie, czy wniosek ten winien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej.
Z treści wniosku wynika jednoznacznie, że W. S. domagał się przyznania mu opiekuna. Tego rodzaju pomoc przewidziana została nie tylko w uchwale nr XXVII/424/2019 Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia do realizacji od 1 stycznia 2020 r. Programu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej" – edycja 2019 – 2020 (Dz.Urz.Woj.Święt.2019.5101), zwanego dalej Programem, ale przede wszystkim w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. na datę złożenia wniosku, opublikowany w Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.). W art. 50 ust. 1 tej ustawy, przewidziano, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3).
Szczególnym rodzajem tej pomocy są specjalistyczne usługi opiekuńcze, które są dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4). Przyjęcie przez organ, że wniosek złożony został tylko i wyłącznie na podstawie Programu "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej", przyjętego do realizacji uchwałą Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2019 r., a co za tym idzie, że w oparciu o założenia tego Programu winien być rozpoznany, uznać należało za co najmniej przedwczesne, tym bardziej, że organ nie wzywał wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku w tym zakresie. Szczegółowe rodzaje usług opiekuńczych przewidzianych w art. 50 ust. 4 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 z późn. zm.).
Są to m.in. pomoc w załatwianiu spraw urzędowych, w tym: w uzyskaniu świadczeń socjalnych, emerytalno-rentowych oraz w wypełnieniu dokumentów urzędowych (§ 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia). Nie ulega wątpliwości, że usługi opiekuńcze, o jakich mowa w art. 50 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, odpowiadają treści złożonego wniosku, w którym W. S. domagał się przyznania mu opiekuna do załatwiania niezbędnych spraw życiowych oraz w zakresie pomocy przy złożeniu dokumentacji do ZUS.
Rozstrzygnięcie wniosku w przedmiocie świadczeń opiekuńczych w formie decyzji administracyjnej (przyznającej świadczenie lub odmawiającej jego przyznania) nie może budzić żadnych wątpliwości, gdyż taka forma załatwienia sprawy wynika wprost z art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Nawet jeśli przyjąć, że wniosek skarżącego mieścił się w granicach określonych Programem "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej", a organ uznał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania takiej pomocy, to i tak, zdaniem Sądu, winien był w tym zakresie wydać decyzję administracyjną.
Z treści uchwały nr XXII/424/2019 Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2019 r. wynika, że główne założenia Programu, do którego przystąpiła Gmina K., mają charakter resortowy. Podstawą prawną przyjęcia Programu jest art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1787 z późn. zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego może przyjąć resortowy program wsparcia osób niepełnosprawnych mający na celu wsparcie społeczne lub zawodowe osób niepełnosprawnych oraz realizację zadań, o których mowa w art. 6 pkt 2 i 3.
We wstępie do Programu "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej" – edycja 2019 – 2020 (tekst dostępny na stronie internetowej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) przyjęto, że jest on elementem polityki społecznej państwa, realizowanym ze środków Solidarnościowego Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych. Program zakłada wsparcie finansowe dla gmin/powiatów w zakresie zapewnienia świadczenia usług asystenta, które będą dostosowane do potrzeb osoby niepełnosprawnej, będącej mieszkańcem gminy/powiatu. W celu realizacji Programu gmina/powiat podejmuje uchwałę i składa wniosek do właściwego wojewody o środki finansowe z Programu.
Z założeń Programu i sposobu jego realizacji wynika zatem, że wykonanie resortowego Programu "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej" spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego, które w tym zakresie realizują zadania, o jakich mowa w ustawie o pomocy społecznej (art. 16 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1).
Wprawdzie w ustawie o pomocy społecznej nie wymieniono wprost świadczenia w postaci usług asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej, jednak – zdaniem Sądu – tego rodzaju pomoc należy zakwalifikować jako świadczenie niepieniężne polegające na usługach opiekuńczych i specjalistycznych usługach opiekuńczych, o jakim mowa w art. 50 tej ustawy. Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, że pomoc przewidziana Programem została wyłączona z prawnego systemu pomocy społecznej, co oznaczałoby orzekanie o jej przyznaniu, a zwłaszcza o odmowie przyznania usług asystenta, w oparciu o akty nienależące do konstytucyjnych źródeł prawa, przewidzianych w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Program resortowy "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej" – edycja 2019 – 2020, zawierający założenia i zasady realizacji tego rodzaju pomocy, nie przybrał bowiem formy przepisów prawnych, zaś to właśnie do niego nawiązuje w § 1 i § 2 uchwała nr XXII/424/2019 Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2019 r. Uchwała ta jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, a tym samym źródłem prawa, jednak nie mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym bez programu resortowego i ustawy o pomocy społecznej.
Uchwała z dnia 5 grudnia 2019 r. określa jedynie bardzo podstawowe zasady udzielania pomocy w postaci usług asystenta, które zostały uszczegółowione w programie resortowym. Usługę tę, zgodnie z treścią programu resortowego, świadczyć mogą tylko osoby o określonym zawodowym wykształceniu, a zawód asystenta wpisany został do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 sierpnia 2014 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy oraz zakresu jej stosowania (Dz.U. 2018, poz. 227), pod symbolem 34120 w ramach grupy: Pracownicy wsparcia rodziny, pomocy społecznej i pracy socjalnej.
Z kolei osoba posiadająca kwalifikacje do wykonywania zawodu asystenta osoby niepełnosprawnej, należy do grupy specjalistów mających uprawnienia do świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych, o jakich mowa w art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych).
Przytoczone wyżej argumenty świadczą o tym, że usługi asystenta osoby niepełnosprawnej są jedną ze szczególnych form świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, a co za tym idzie forma procesowa rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie tych usług, w szczególności odmowa ich przyznania, podlega regulacjom zawartym w ustawie o pomocy społecznej.
Jeśli zaś chodzi o § 5 ust. 2 uchwały Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2019 r., na który powołuje się organ wykazując słuszność tezy, że nie był zobowiązany do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, to podkreślenia wymaga, że przepis ten zwalnia organ od załatwienia sprawy w tej formie tylko w razie uwzględnienia wniosku. Zgodnie bowiem z treścią § 5 ust. 2 uchwały, przyznanie usług asystenta w wymiarze czasowym określonym w § 3 nie wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wydania decyzji administracyjnej (przeprowadzenie takiego wywiadu przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia przewiduje art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Z treści tej regulacji nie można jednak wyprowadzić wniosku, że odmowa przyznania pomocy w formie przewidzianej Programem nie wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji.
W ocenie Sądu, takie stanowisko jest nie do przyjęcia nie tylko z uwagi na błąd w interpretacji zacytowanego przepisu uchwały, ale także dlatego, że jego akceptacja prowadziłaby faktycznie do pozbawienia strony procesowych gwarancji ochrony jej interesów, jakie wiążą się z wydaniem decyzji, związanych przede wszystkim z prawem do weryfikacji instancyjnej, a następnie kontroli sądowej rozstrzygnięcia odmownie rozstrzygającego jej wniosek.
Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że odmowa przyznania pomocy wnioskowanej przez W. a S. ego nie mogła nastąpić w formie pisma, jak miało to miejsce w sprawie. Taka ocena oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, a zatem skarga podlegała uwzględnieniu, o czym Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w pkt II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego bez żadnej reakcji, a wadliwa forma załatwienia sprawy wynikała wyłącznie z wątpliwości interpretacyjnych dotyczących regulacji zawartych w § 5 ust. 2 uchwały Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2019 r.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 18).