Uzasadnienie
2 czerwca 2023 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dwikozach (dalej: Ośrodek lub OPS) w zakresie rozpoznania wniesionych przez niego w 2023 roku wniosków dotyczących pomocy dla ojca - Z. S. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu co do wniosku z 11 kwietnia 2023 r.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w imieniu Z. S. złożył wniosek do Ośrodka o pomoc. Wyjaśnił, że ojciec wielokrotnie – ustnie i pisemnie – upoważniał go do reprezentowania w postępowaniach o udzieleniu mu pomocy – w dniach 23 marca, 30 marca, 3 kwietnia i 2 czerwca 2023 r. Upoważnienia te nie zostały cofnięte ani ograniczone w żadnym momencie. Ośrodek nie uhonorował tych pełnomocnictw.
Podniósł, że wykorzystując stan zdrowia ojca, pracownik socjalny nachodził go w miejscu zamieszkania i wymuszał składanie oświadczeń skutkujących brakiem udzielenia pomocy. Wprowadzając w błąd przekonywał do wycofania oświadczenia w sprawie i w przedmiocie udzielonego skarżącemu pełnomocnictwa.
R. S. podkreślił, że ani on, ani ojciec, nie otrzymali kopii złożonych oświadczeń, a 1 czerwca 2023 r. złożył skargę "na Ośrodek" oraz na działania pracownika do Wójta.
Tym samym, zdaniem skarżącego, wszczęte postępowania o pomoc skutkowały nierozpoznaniem wniosków i brakiem udzielenia pomocy stronie.
Wyjaśnił, że Z. S. ma problemy zdrowotne: z rozumieniem, z komunikacją, z pamięcią. Ośrodek "nauczył się" postępowania z ojcem w ten sposób, by nakłaniać go do nieubiegania się o pomoc. Pracownik Ośrodka zmusił ojca do opłacania pomocy domowej, zamiast zorganizować ją na podstawie złożonych wniosków.
Skarżący zwrócił się o zobowiązanie Ośrodka do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie.
Odrzucenie skargi organ uzasadnił tym, że nie wyczerpano trybu przewidzianego w art. 52 p.p.s.a. Wskazał, że skarżący za pośrednictwem platformy e-PUAP złożył do OPS w Dwikozach w 2023 r. kilka wniosków o pomoc dla ojca. Ośrodek za każdym razem w trakcie prowadzenia postępowania wzywał skarżącego do przedłożenia pełnomocnictwa na piśmie, z którego będzie wynikać, że jest on umocowany do reprezentowania Z. S. Skarżący wielokrotnie przedkładał w organie pisma, w których twierdził, że ojciec ustnie upoważnił go do reprezentowania w toczących się postępowaniach. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w związku z wnioskiem z 11 kwietnia 2023 r. Z. S. złożył pisemne oświadczenia, że nie udzielił pełnomocnictwa synowi do reprezentowania jego spraw przed organami i sądami. W związku z powyższym organ uznał, że Z. S. przedłożone przez syna pełnomocnictwa odwołał i wniosek pozostawił bez rozpoznania.
Organ wyjaśnił, że R. S. jest jedynym dzieckiem Z. S. i nie zamieszkuje z ojcem. Zwraca się regularnie do OPS w Dwikozach z wnioskami o udzielenie ojcu pomocy. Sam jej na rzecz ojca nie świadczy. Z. S. wielokrotnie nie wyrażał zgody na udzielanie mu pomocy z wniosku syna, nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, jest władny "sam w podejmowaniu decyzji".
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w wymaganym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że stosownie do wymogów wynikających z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., wbrew twierdzeniu organu, skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia. Skarżący wniósł je w piśmie z 29 maja 2023 r., które obejmuje wszystkie wnioski o pomoc złożone przez niego w 2023 r. Ponaglenie dotyczyło więc także wniosku z 11 kwietnia 2023 r., co oznacza, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Dwikozach w związku z pozostawieniem bez rozpatrzenia wniosku skarżącego z 111 kwietnia 2021 r.
Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie R. S. jest osobą uprawnioną do wniesienia skargi w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 K.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62, s. 27, i wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06).
Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, skarżący wnioskiem z 11 kwietnia 2023 r. zwrócił się o udzielenie pomocy swojemu ojcu Z. S. W odpowiedzi na ten wniosek Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Dwikozach w dniu 21 kwietnia 2023 r. wezwał R. S. w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia – w terminie 7 dni pod rygorem "pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia" – wniosku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa, z którego wynikać będzie umocowanie do reprezentowania Z. S.. Z uwagi na bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu, pismem z dnia 9 maja 2023 r. organ zawiadomił R. S. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia.
W ocenie Sądu sposób postępowania organu był prawidłowy. Należy podkreślić, że celem wezwania do usunięcia braku formalnego wniosku pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania, jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2018 r., II OSK 1914/18).
Skarżący we wniosku z 11 kwietnia 2023 r. zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej na rzecz swojego ojca. Skoro więc wniosek ten nie dotyczył sprawy własnej skarżącego, organ prawidłowo uznał, że R. S. występuje w imieniu swojego ojca, jako jego pełnomocnik. Zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z kolei z art. 33 K.p.a. wynika, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1), i że pełnomocnik powinien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis udzielonego pełnomocnictwa (§ 3).
Powyższe regulacje nie pozostawiają wątpliwości, że pełnomocnik ma obowiązek przedłożenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi bowiem dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., II OSK 2832/18). Aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I GSK 219/19).
Niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa do wniosku o udzielenie pomocy społecznej, złożonego w imieniu mocodawcy, stanowi brak formalny podania, który podlega usunięciu zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Rzeczą organu jest bowiem ustalenie, czy pełnomocnik został prawidłowo umocowany do podejmowania czynności w imieniu strony. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku organ władny jest merytorycznie rozpatrzyć wniosek. Istotnym jest również zaznaczenie, że Z. S., w trakcie wizyty pracownika socjalnego OPS w Dwikozach w dniu 18 kwietnia 2023 r. stwierdził, że nie udzielił synowi pełnomocnictwa do jego złożenia i nie potwierdził złożonego wniosku. Tym bardziej więc prawidłowo organ wezwał R. S. do przedstawienia pełnomocnictwa do działania w imieniu ojca.
Idąc dalej należy stwierdzić, że wezwanie z 21 kwietnia 2023 r. było sformułowane w sposób precyzyjny i jasny, skarżący jednak nie odpowiedział na to wezwanie. Skoro więc skarżący nie uzupełnił braku wniosku, to organ prawidłowo pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. W zaistniałej sytuacji organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, bowiem wniosek był dotknięty wadą, która nie pozwalała na jego merytoryczne rozpatrzenie. Nieusunięcie braków formalnych wniosku oznacza, że organ nie tylko nie jest zobowiązany, ale nawet nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego. W efekcie nie można przyjąć, że ma obowiązek załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 5 lipca 2022 r., II GSK 618/22).
Reasumując, pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania było w okolicznościach niniejszej sprawy w pełni uzasadnione. Skarżący nie przedstawił żądanego przez organ dokumentu pełnomocnictwa. To z kolei oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, zwłaszcza że podjął wymagane prawem czynności z zachowaniem wynikających z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. terminów załatwiania spraw. Organ bowiem wezwał skarżącego do przedłożenia pełnomocnictwa, co było uzasadnione faktem wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy nie samemu skarżącemu, ale jego ojcu, a wobec braku uzupełnienia tego braku poinformowano wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania – jak to wynika z art. 64 § 2 K.p.a.
Końcowo zaznaczyć należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną. Nie wymaga zatem wydania decyzji administracyjnej. O pozostawieniu podania bez rozpoznania należy zawiadomić wnoszącego podanie, co organ uczynił w piśmie z 9 maja 2023 r.
Ponieważ zatem skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.