Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. R. w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący pismem z dnia 29 marca 2023 r. wystąpił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach o udzielenie mu w trybie dostępu do informacji publicznej następujących informacji:
- a) czy kiedykolwiek zwracała się Pana osobiście lub do biura PINB w Gorlicach (telefonicznie, osobiście/fizycznie lub pisemnie) z pytaniami/wnioskami w sprawie problematyki związanej z Parkiem Wodnym w W. i postępowaniem administracyjnym, które toczy się po zamknięciu ww. obiektu, redakcja "Gazety [...] lub dziennikarze podający się za dziennikarzy "Gazety [...]" (jeśli tak, wnoszę o podanie, kto i kiedy z ww. redakcji występował do Pana osobiście lub do biura PINB w Gorlicach w przedmiotowej sprawie),
- b) czy kiedykolwiek Pan osobiście lub biuro PINB w Gorlicach udostępniało na prośbę/wniosek redakcji "Gazety [...]j" lub dziennikarzy ww. redakcji dokumentację urzędową wytworzoną w sprawie Parku Wodnego w W. i postępowania administracyjnego, które toczy się po zamknięciu ww. obiektu (jeśli tak, wnoszę o przesłanie dokumentacji urzędowej wytworzonej w przedmiotowej sprawie, tj. wniosków ww. redakcji i odpowiedzi na przedmiotowe wnioski oraz wskazanie, które dokumenty zostały ww. redakcji lub jej dziennikarzom udostępnione przez Pana osobiście lub biuro PINB w Gorlicach).
Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie informacji w zakresie kontaktów z redakcją "Gazety [...]" nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec stanowiska organu pismem z dnia 16 kwietnia 2023 r. skarżący ponowił swoje żądanie dostępu do w/w informacji, a następnie wniósł przedmiotową skargę. W skardze wskazano, że nie ulega żadnej wątpliwości, że jeśli w przedmiotowej sprawie, tj. postępowania administracyjnego dotyczącego budowli Parku Wodnego w W. PINB w Gorlicach wytworzył, wystosował lub udostępnił na wniosek czasopisma "Gazeta [...]" jakiekolwiek dokumenty, to przedmiotowe dokumenty, jako dokumenty urzędowe, podlegają udostępnieniu na wniosek o dostęp do informacji publicznej. Wszelkie kontakty organu władzy publicznej z urzędami, prasą, obywatelami etc. są jawne i nie mogą być ukrywane na wniosek o dostęp do informacji publicznej.
Jeśli PINB w Gorlicach nie udzielał i nie udostępniał żadnych dokumentów czasopismu "Gazeta [...]" powinien był oświadczyć, że nie posiada żadnej dokumentacji urzędowej wytworzonej w przedmiotowej sprawie. Jeśli natomiast PINB w Gorlicach, posiadając wytworzoną na wniosek czasopisma "Gazeta [...]" dokumentację urzędową nie zamierzał ujawnić przedmiotowej dokumentacji winien był wydać decyzję administracyjną odmawiającą dostępu do informacji publicznej na wniosek z 29 marca 2023 roku. PINB w Gorlicach nie działa na podstawie ustawy Prawo prasowe (PINB w Gorlicach nie dotyczy tzw. tajemnica dziennikarska) i nie może ukrywać żadnych kontaktów urzędowych w tym z mediami. Z uwagi na powyższe fakty skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach, ul. [...], [...], należy uznać za bezdyskusyjnie uzasadnioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sprawa niniejsza ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 902, dalej u.d.i.p).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy organ (podmiot zobowiązany) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (informacja o sprawach publicznych), czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest informacją prostą czy przetworzoną, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.
Jeśli zatem przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ będący adresatem wniosku, taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Nie wydaje się natomiast decyzji odmownej w sytuacji, w której żądana informacja - wbrew przekonaniu wnioskodawcy - nie posiada waloru informacji publicznej lub, gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, a także gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których dostęp odbywa się na odrębnych zasadach. Obowiązkiem organu jest wówczas zawiadomić wnioskodawcę o przyczynie, która uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku.
Okolicznością sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Odpowiedzi na to pytanie należy udzielić mając na uwadze szeroką definicję informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Szeroko nakazuje rozumieć to pojęcie także orzecznictwo, mając na uwadze gwarancyjny charakter dostępu do informacji publicznej.
Informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok WSA z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 24/23). Kwalifikacja informacji jako publicznej nie jest uzależniona od celu, dla którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Dany fakt, wiedza, dokument albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r. sygn. III OSK 3617/21).
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio.
Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna odnosi się zatem do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn.. III SAB/Gl 45/23).
W ocenie Sądu przedmiot wnioskowanej informacji, pozbawiający jej w istocie charakteru informacji publicznej wiąże się z tym, że w rzeczywistości wniosek dotyczy informacji na temat tego czy i w jakim zakresie inny podmiot skorzystał z prawa do informacji publicznej u tego samego organu. Poza sporem pozostaje, że podmiotem, do którego zwrócono się o udzielenie informacji był podmiot publiczny (PINB), jednak informacja, o którą wystąpiono nie była w ocenie Sądu informacją o sprawach publicznych, lecz o tym, czy inny podmiot występował o informację publiczną (korzystał z prawa do informacji publicznej). Innymi słowy przedmiotem żądania było wykonywanie prawa do informacji publicznej przez inny podmiot -"Gazetę [...]
Skoro zaś w ocenie Sądu żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym poinformowano Wnioskodawcę w piśmie z dnia 12 kwietnia 2023 r., nie można skutecznie uczynić organowi zarzutu pozostawania w bezczynności.
Wobec powyższego skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.